李少軍：王安石變法為什麼失敗？
作者 | 李少軍，中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員
王安石變法是中國古代的一次富有遠見的財經體制改革。它雖然給陷於危機的北宋王朝帶來一時欣欣向榮的景象，但不久就遭到了徹底的失敗。腐朽的專制王朝隨後又繼續走向衰落，後為金朝所滅。這個變法是中國封建政治「人亡政息」的一個典型事例，討論其成因無疑可以得到一些有益的歷史啟示。
內憂外患背景下的改革
王安石進行改革時，北宋王朝已陷入了嚴重的內憂外患之中。內部的兼并勢力惡性膨脹，「富者有彌望之田，貧者無卓錐之地」（《續資治通鑒長編·卷二十七》），社會矛盾激化，農民起義接連不斷。外部遼與西夏兩政權不斷侵擾與勒索，威脅日益嚴重。面對這個危機，北宋王朝自身卻又空前虛弱：國庫空虛，開支浩大，官僚機構臃腫無能，軍隊很多，但不堪一擊。用程頤的話說：「強敵乘隙於外，奸雄生心於內，則土崩瓦解之勢，深可虞也」（《伊川集·卷一·上仁宗書》）。在當時的朝廷中，凡有些眼光者，都感到必須有所變革，才能找到出路。「非獨荊公要如此，諸賢都有變法之意」（《朱子語類·卷一三〇》）。他們感受最突出的問題，就是「冗官」、「冗兵」、「冗費」。正是這「三冗」，造成了國家「積貧積弱」。
王安石所推行的變法，基本設想是通過改革國家的財經制度，抑制兼并勢力，適當減輕農民負擔，達到發展生產，增加國家收入的目的。與此同時，通過整編軍隊，改革兵制，增強對付內外威脅的軍事力量。他所搞的均輸法、青苗法、農田水利法、免役法、市易法、方田均稅法、保甲法、保馬法、將兵法等，就發揮了這樣的作用。特別是並營整編軍隊，通過裁減三分之一左右的冗員，提高了軍隊的戰鬥力，改善了國家的收支狀況。史載當時「中外庫府無不充衍，小邑所積錢米亦不減二十萬」（《宋史·卷三二八》）。熙寧五年對西夏的熙河之役的勝利，北宋王朝在軍事上也展現出了生氣。這樣，王安石就初步緩解了國家的財政和軍事危機，在一定程度上解決了「三冗」之中的「冗兵」和「冗費」問題。然而，在「冗官」問題上，他卻沒能前進一步，而且還深陷危機之中，因為改革遭到了官僚權貴集團的強烈反對。他所代表的變法派，沒能把保守派統一到新法上來，結果變法運動的成果被政權的更迭、統治集團的分裂和兩個主要派別的黨爭所埋葬。
既得利益集團的阻礙
王安石變法所面對的「冗官」問題，可以說是整個統治危機的中心環節。日益龐大的官僚隊伍，其費用是封建王朝不可承受的負擔；臃腫低能的體制，造成上上下下的統治機器運轉不靈；大小官僚的貪得無厭，「占田或千頃而不知止」（《都官集·卷二·厚生》），逼得農民破產流亡，嚴重損害了王朝的統治基礎。然而，解決這個致命問題卻又極其困難，因為它恰恰是北宋王朝所推行的政策造成的。
北宋王朝從一立國，就確立了「御眾以寬」、優惠官僚士大夫的政策。他們一是廣開仕途，通過科舉、恩蔭、磨勘等途徑，不斷擴大官僚隊伍，提高在職人員的品級俸祿；二是設置疊床架屋的機構來容納這些官僚，並且使其相互牽制以分其權。從宋太祖開始，就鼓勵官員從經濟上發展，「多積金，市田宅以遺子孫，歌兒舞女以終天年」（《宋史·卷二百五十》）。其後的皇帝都延續了這種政策，「恩逮於百官者，唯恐其不足，財取其萬民者，不留其有餘」（《廿二史札記·卷二十五》）。這種政策固然起到了消除威脅皇權的隱患、穩定王朝體制的作用，但也導致官僚權貴集團的貪婪和低能都發展到了前所未有的程度。官制的腐敗使得統治階級本身也感到不能照舊統治下去了。
宋代科舉
王安石之前，宋仁宗朝的范仲淹曾奉詔推行過一次以整頓官僚制度為主要宗旨的改革，史稱「慶曆新政」，其中包括「明黜陟」、「抑僥倖」、「精貢舉」、「擇官長」等項內容，企圖限制官員恩蔭特權，改變科舉辦法，裁撤無能官吏，選拔精幹隊伍。由於這些內容都是針對官僚權貴集團自身，因而在體制內遭到了強烈反對，「人心不悅」，「謗毀稍行」（《宋史·卷二百一十四》），前後只實行了一年左右就完全失敗。王安石似乎是接受了這個教訓，所以他的改革是從兵制和財經制度著手，盡量避免同龐大的權貴集團發生正面衝突，並且還用優惠的辦法爭取和團結整個官僚隊伍，以便增強推廣新法的力量，至少也要減少阻力。
王安石在改革中，除了大力提拔新生力量，整頓若干變法機構之外，對原有的官僚集團既不裁汰人員，也不削減俸祿（對低級官員還增加俸祿），以維護整個統治集團既得的政治地位和經濟利益。例如，對於官僚「占人太多」的問題，他主張，「官人所以治人，既治人，須用人當直」，限制當直人員，士大夫會「愈自賤薄，恐非國體」，因此「但當患待制非其人」，「不患待制當直人多」，因為官員真正中用，就不愁用度不足。對於「昏病」無能官員，他主張「廣置宮觀，使食其俸給而不害事」（《長編·卷二百二十一》）。對於吏治腐敗問題，王安石認為原因就是吏祿太低，官員「貧不足以自養，則往往陷於苟且不廉之地「（《長編·卷二百二十六》），必然只思「如何可以取錢，又思如何可以欺罔官員」。因此他極力主張給官員以充足的俸祿，因為「吏祿足，則政事舉，政事舉，則所收放散之利亦不少」（《長編·卷二百三十三》）。熙寧三年，他首先給沒有俸祿、專靠搜刮民財的吏胥規定了六千文到八千文的月俸。第二年，又將縣令、錄事參軍等低級官員的俸祿提高，由每月錢十千、米麥兩石提高到錢十五千、米麥四石。在保證官員合法收入的基礎上，「設重法以絕請託之弊」（《長編·卷二百四十八》）。這些政策，顯然充分照顧到了官僚集團的利益，目的是為改革創造條件。
不可避免的對立
王安石實施的變法，根本點是通過「善理財」來增加國家的收入。他最主要的方針就是「抑兼并」。王安石清楚地知道，當時農民的負擔已經到了極點，「百室無一盈」（《王荊公詩箋注·卷一七》），而「富者兼并百姓乃至過於王公」（《長編·卷二百四十》），因此必須「多取於兼并豪強以寬貧弱（《長編·卷二百三十三》）。其中，青苗法、免役法、市易法、均輸法、方田均稅法等就起了這樣的作用。這些新規在一定程度上剝奪了大地主、大商人施放高利貸和操縱市場、牟取暴利的權力，並強迫他們也要向國家繳納一定的賦稅和利息。然而，這樣一來，王安石就損害了他企圖攏絡的權貴集團，因為當時的品官形勢之家，占田可能達「天下田疇」的一半（據《宋會要稿·食貨一之二〇》）。雖然王安石避免了直接的針鋒相對，只是間接地通過經濟手段來挖他們的牆角，但還是和這個階層形成了不可避免的對立。
變法推行之後，立即遭遇了反對勢力的拚死鬥爭。最先發難的是呂誨。他彈劾王安石「惟務改作立異，文言以飾非，罔上而欺下。誤天下蒼生，必斯人也」（《續資治通鑒·卷六十六》）。范純仁攻擊王安石「變祖宗法度，掊克財利，民心不寧」（《續資治通鑒·卷六十七》）。蘇轍罵王安石「小丈夫也」，「設青苗法以奪富民之利」，「不知其不可也！」（《欒城集》三集卷八《詩病五事》）。司馬光攻擊變法運動「使天下生民被荼毒之苦，宗廟社稷有累卵之危」（《長編·卷二百二十》）。當時，反對的浪潮確實達到了其勢洶洶的程度。
對於改革會遭遇阻力，王安石事先是有思想準備的。他在《答司馬諫議書》中寫道：「至於怨誹之多，則固前知其如此也。人習於苟且非一日，士大夫多以不恤國事、同俗自媚於眾為善。上乃欲變法，而某不量敵之眾寡，欲出力助上以抗之，則眾何為而不洶洶然？」可是，這個頑固而強大的反對派的存在，確實令王安石極其為難。他的優惠官僚士大夫的政策與抑制兼并的政策無法協調，於是在行動上就陷於重重矛盾之中。他知道要推行新法就必須向反對派做鬥爭，「流放屍素」，「糾罷軟偷惰不奉法令之人」（《長編·卷二百二十一》），但在封建王朝的制約下，他又「愧不能盡暴其罪狀，使小人知有所憚」（《續資治通鑒·卷六十六》），從而在實踐中不得不表現出妥協的態度。對於朝廷中的反對派官員，除極個別的編管邊遠州縣（如鄭俠編管英州）、放歸田裡（如王安國），絕大多數只是把他們調開，或安排宮觀閑差，或降到地方任職，繼續保持他們的優厚的俸祿，除非他們自己堅決辭職，決不把他們趕出官僚隊伍。對於一些有名望者，王安石還試圖爭取，但不能成功。比如范純仁就堅請辭職，表示「言不用，萬鍾非所顧也」（《宋史紀事本末·卷三十七》）。在攏絡不行、嚴厲處置也不行的情況下，王安石只得在艱難的改革中始終聽任這個強大的反對勢力的存在。
宋神宗畫像
反對變法的保守派集團，以品官形勢之家為主體，下至地方豪強，上至皇族、後族，再加上滿朝的元老重臣，代表了整個大地主、大商人階層。這個階層經過北宋立國一百年來的發展，大約聚集了整個社會的百分之五、六十的財富和至少百分之六、七十的耕地（據漆俠《王安石變法》）。面對這樣的反對勢力，變法得以推行，靠的是宋神宗的皇權的支持。然而，宋神宗並不是十分堅定的。作為國家的至高無上的主宰，他是主張變法的，認為「天下敝事至多，不可不革。」（《續資治通鑒·卷六十六》）但是，統治集團中有一派這樣堅決地反對變法，使得宋神宗經常處於動搖、猶豫之中，一方面支持變法，另一方面卻又充當保守派的保護傘，就像王安石所說，「於小人每事寬假，於君子乃不能無疑」（《長編·卷二百三十九》）。
對於反對新法的領袖人物司馬光，王安石堅決反對徵用，指出他「所言盡害政之事，所與盡害政之人，而欲置之左右，使預國政，是為異論者立赤幟也。」但宋神宗還是在熙寧三年趁王安石休假，任為樞密副使（《續資治通鑒·卷六十七》）。對於反對新法的馮京、文彥博、富弼等，宋神宗也是儘可能挽留。他所以要這樣做，就是怕失去這些元老重臣的支持。他說：「朕今所以恐懼如此者，正是人事有所未修也。」（《長編·卷二百五十二》）為了修人事他所表現出的軟弱性與妥協性，使得保守派一直非常猖狂，使得變法經常處於風雨飄搖之中。當然，對於改革與守舊的是非利害，宋神宗是清楚的，所以他生前一直把新法堅持了下來。可惜他死後的皇位繼承人是小孩子（宋哲宗），大權落到了大保守派高太后的手裡，結果新法被全部罷廢。
必然的失敗
王安石變法的失敗，固然有政策制訂與實施舉措是否得當的因素，但從根本上說，則是封建專制體制的弊端所導致的必然結果。在封建政治的運作中，皇帝要大權獨攬是離不開權臣的依附與支持的，而權臣依附和支持皇權的回報是要得到皇權授予的權勢和財富。這樣一種基於權與利的相互關係，決定封建王朝必然會放縱官僚權貴的貪慾，對腐敗睜一隻眼閉一隻眼。正如宋太宗所說，「倖門如鼠穴，何可盡塞！但去其甚者斯可矣。」（《續資治通鑒·卷一》）對於皇帝來說，權貴集團的貪慾只要不威脅社會的安定和朝廷的生存，就不需要整治。宋神宗之所以下決心進行變法，就是因為意識到了權貴的兼并已經給王朝帶來了危機。然而，要解決體制的弊端就需要在體制內進行改革，而一旦制度性改革觸犯權貴集團的利益，導致體制內出現分裂與挑戰，皇權的基礎就會動搖。正是這種兩難的困境，決定專制政治體制內的改革不可能真正成功。
由於王安石變法損害了官僚權貴集團的利益，因此圍繞新法的鬥爭從一開始就不是單純的政策之爭，而很快變成了一場權力之爭。從「元祐更化」開始，圍繞新法的罷廢和恢復，變法派與保守派之間形成了激烈的黨爭。哲宗朝高太后臨朝聽政，起用司馬光等，貶斥了變法派。哲宗親政後，盡逐保守派，又恢復新法。哲宗死後，微宗繼位，向太后臨朝聽政，又將變法派趕走，給保守派平反。一年後，徽宗親政，又把保守派統統打了下去。
在這場黨爭中，權力完全成了排除異己的工具。司馬光上台後，把王安石等打成奸黨。哲宗給變法派平反後，將當時已死的司馬光等追奪謚號、官位，毀所立碑，將其奏章文書作為罪行材料收集成帙，將還活著的流放嶺南，並禁錮其子孫。向太后第二次為保守派平反後，徽宗執政時又一次將案翻過來，並進一步升級，將所有被打倒的人定為「黨人」，由徽宗親自書寫後刻石，稱黨人碑，立於朝廷及各州縣，意欲讓他們永世不得翻身。
元祐黨籍碑拓片
在權力鬥爭中，儘管「新法」幾度恢復，但實際上已完全變質，失去了抑制兼并的內容，而變成了對百姓的肆意掠奪。在徽宗朝，把持朝政的蔡京一夥，一方面打著變法的旗號鎮壓反對派，並把王安石配享孔廟以顯示對神宗事業的忠誠，另一方面則橫徵暴斂，貪財納賄。他們搞「西城括田所」，在各地強佔民田；搞「蘇杭應奉局」，搜羅各種奇花異石；修建明堂、九成宮、萬歲山，耗費無數人力物力。這夥人的所作所為，進一步加重了朝廷的內外危機，把北宋推上了滅亡的道路。
王安石變法的失敗表明，儘管在專制體制內靠皇權推行改革可以在一定時期內起作用，但不可能找到解決危機的根本出路，避免不了「人亡政息」的結局。從這一點來講，封建專制政治所導致的腐敗困局是擺脫不了衰亡命運的：如果不變革，統治體制的腐敗和低能會導致國家日漸貧弱，不論是面對農民起義還是外族入侵，王朝都維持不下去；而進行變革，在體制內對「終身之狼疾」動手術，則會導致官僚權貴集團的分裂和統治基礎的瓦解，王朝同樣維持不下去。北宋王朝是滅於金朝之手。如果說金軍的入侵是外因，那麼官僚權貴集團的分裂和腐敗所導致的社會危機的加劇則是內因。（完）
（本文為李少軍教授專欄文章，文章版權歸屬本賬號，編輯：豆姑娘、劉安琪。圖片源於網路，合作、轉載請留言。）
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作者介紹
李少軍，生於1950年，中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員。退休前任國際政治室主任、博士生導師。享受國務院政府特殊津貼。主要研究領域是國際關係理論與方法，學術興趣亦涉及國際安全、國際戰略和當代全球問題研究。出版的個人著作和集體課題成果包括：《國際關係學研究方法》（2016年第二版）、《國際政治學概論》（2014年第四版）、《國際體系》（2012年）、《國際戰略學》（2009年）、《當代全球問題》（2006年）、《國際戰略報告》（2005年）等。譯著（合作）包括：《系統效應：政治與社會生活中的複雜性》（2008年）、《正義論》（2003年）、《社會權力的來源》（2002年）、《政治哲學》（1993年）等。發表的代表性論文包括：《國際關係研究中的確定性與不確定性》、《論國際安全關係》、《論中國雙重身份的困境與應對》、《國際政治中的權力是什麼？》、《論「主體間世界」》、《怎樣認識國際體系？》、《國際關係研究中的途徑與範式》、《國際關係研究中的理論與解釋》、《國際關係大理論與綜合解釋模式》、《論國家利益》、《國際核不擴散體制與中國》、《「衝突—合作模型」與中美關係的量化分析》、《論戰略觀念的起源》、《干涉主義及相關理論問題》、《國際安全模式與國家的安全戰略選擇》、《論恐怖主義》等。
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