從制度層面上探索吸收外資政策體系創新

（作者繫上海市政府參事室主任）

當前，我國吸收外資的經濟全球化環境發生了重大變化，我國過去20年來逐步形成的吸收外資政策體系，開始呈邊際遞減的趨勢，越來越難以適應全球價值鏈升級競爭和創新知識全球化階段的要求。因此，從制度層面上探索我國吸收外資政策體系創新的戰略方向和實施路徑已經勢在必行。

1

對過去20年我國吸收外資

政策的績效評估

所謂吸收外資政策的創新，其基本含義應該是制度層面的根本性改革，而不是在既定製度下具體政策的優化。

如果從制度的層面來描述吸收外資政策，我國迄今為止已形成的吸收外資政策體系大致可分為三大部分，即吸收外資的激勵政策體系、導向政策體系、政府監管政策體系，簡稱為吸收外資的「三位一體」政策體系。

對過去近20年實施的「三位一體」的吸收外資政策體系進行理論和統計分析，並結合行業案例分析和實地調研進行了綜合績效評估，得出以下結論：

「三位一體」的吸收外資政策體系是上世紀80年代以來我國融入經濟全球化大潮中逐步形成的，具有鮮明的全球價值鏈革命份額競爭階段的特徵。「三位一體」的吸收外資政策體系對推動我國對外開放和經濟體制改革，經濟和貿易的高速增長、提升在全球經濟中的競爭力地位，起過不可替代的重大作用，是有中國特色社會主義市場經濟體制的重要組成部分。

經過深入分析1990年以來我國吸收外資額變化的統計數據，得出的結論是：自2005年起，我國吸收外資政策體系的績效開始呈邊際遞減的趨勢。特別是2010年以來，我國現有的吸收外資政策體系越來越難以適應全球價值鏈升級競爭和創新知識全球化階段的要求。

從全球價值鏈革命演變的規律來考察，可以發現，我國以往20年形成的吸收外資政策體系出現績效下降的現象，有其必然性。第一，在經濟全球化發展進入知識全球化的新階段後，國際投資越來越多地呈現出「輕資產化」和「服務化」的特徵，而且投資方式越來越多地採取併購投資，甚至間接投資的方式。因此，我國傳統的以吸收製造業綠地投資為主要對象的利益型激勵政策對外資的吸引力日趨下降；第二，在全球價值鏈革命進入升級競爭階段後，跨國企業之間的競爭與合作越來越多地在行業內、甚至產品內的增加值環節展開，而不是在產業的層面展開，因此，我國傳統的由《外商投資產業指導目錄》政策、特殊功能區集聚政策、區域梯度推進政策組成的吸收外資的導向政策體系，由於缺乏精準性，不可避免地出現實施效率日益下降的趨勢；第三，在全球價值鏈革命的份額競爭階段基本結束以後，跨國公司一般在東道國已經有完整的生產供應鏈和銷售的細分市場布局，外資企業越來越多地採取在東道國本地企業延伸投資的方式，外資企業更多關心的是准入後企業投資全生命周期的國民待遇，以及東道國政府對企業監管政策與其母國政府監管政策的「一致性」。因此，我國傳統的實行區分內外資的「身份」管理，並據此實施國家安全審查政策的外資監管政策體系與外資企業的實際情況的偏離度越來越大。

顯而易見的結論是：從制度層面上探索我國吸收外資政策體系創新的戰略方向和實施路徑已經勢在必行。

2

新形勢下我國吸收外資

政策體系的創新

實現全球經濟「再平衡」的最佳途徑，是推動發達經濟體與新興經濟體之間的價值鏈升級競爭方式從對抗轉向合作。在今後很長一段時期內，中美兩國是全球價值鏈競爭和全球經濟再平衡的主角。而且，中國的外資政策的創新將對實現這一平衡起到關鍵性的作用。如果中國作為一個巨型的新興經濟體能創新吸收外資政策的政策體系，一方面，通過吸收發達經濟體創新知識全球化的滲透，推動自身的全球價值鏈位置升級；另一方面，依託中國日益擴大的經濟和市場規模，推動基於中國經驗的管理知識的全球化，吸引更多的發展中國家參與全球價值鏈工廠端的份額競爭，從而為推動我國價值鏈位置的升級提供倒逼的壓力。

中國吸收外資政策創新的這一戰略方向選擇，無疑會減輕來自發達經濟體的全球經濟「再平衡」的壓力，並有利於提高中國在全球貿易投資規則重構中的話語權和主導力。

關於吸收外資政策創新的操作路徑。鑒於我國目前尚處於從全球價值鏈工廠端向知識和技術創新端攀升的階段，吸收外資政策體系的創新必須保持連續性，即在原有的「三位一體」吸收外資政策體系的基礎上，通過政策設計方向的逐步調整，最後實現吸收外資政策體系的整體創新和轉型。當前，吸收外資政策創新的主要實施路徑為：

第一，從對外資的直接收益性激勵轉向間接的體制性激勵。探索建立能基本滿足知識全球化要求的信息和數據跨境自由、安全流動、知識產權保護和知識市場交易的間接吸收外資的體制性激勵政策體系，儘快取消對各級政府的吸收外資額的政績考核指標，停止再在傳統的吸收外資政策體系下，不斷加大直接收益性激勵的力度。

第二，對外資的產業導向政策從分散的政策平台移到協同的自貿試驗區平台。把吸收外資的市場准入管理、區域梯度推進和功能區集聚的「三駕馬車」導向政策，協同到以自由貿易試驗區為平台、以區域中心城市為依託、以產業供應鏈增值環節升級的激勵政策為手段的政策體系中，儘快形成若干個有強大的全球價值鏈高端增加值環節集聚功能的世界級城市群。

第三，對外資的監管方式逐步從「身份」管理轉向狀態管理，使外資進出成為我國國民經濟體系運行的常態。改革外資統計制度，把包括直接投資和間接投資、綠地投資和併購投資、股權投資和VIE結構投資等在內的所有方式的外資進出，均動態地納入標準的企業信息登記表中，作為政府設計外資監管政策和實施對外資國家安全審查的基本依據。

本期編輯馮曉淑

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聯合時報社出品

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