誰都可以告政府？有一類人堅決不行
撰文 | 孟亞旭
民告官咋告？
今天上午，政知道（微信ID:upolitics）從最高法了解到最新「操作指南」。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》發布，關於咋告說得很清楚。
其中一個最大的亮點就是，解釋再次重申了一個原則，即「民告官要見官」。
發布會現場（圖 | 孟亞旭）
告官不見官
先來說「民告官」的背景。
2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了新修改的行政訴訟法，自2015年5月1日起施行。
那次修改，是自1989年行政訴訟法頒布以來的一次全面修改。
新的行政訴訟法就提到，「被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委託行政機關相應的工作人員出庭。」
也就是，告官要見官。
「很多行政機關因為法治意識不是很強，或者出於工作確實很忙、認為出庭當被告丟面子等原因，往往委託律師或一般的工作人員來出庭，存在所謂的『告官不見官』」，最高法黨組副書記、副院長江必新在發布會上毫不諱言。
誰來出庭應訴？
江必新認為，作為被告的相關政府機關負責人，出庭應訴的好處很多。
「行政機關負責人出庭應訴，既能提高行政審判效率，又能有效化解行政爭議，同時也能有效促進其依法行政。」他說。
「因為行政機關負責人在法庭上會聽到在其他地方聽不到的聲音。對方當事人會給他揭露出在執法過程中一系列的問題，行政機關負責人聽到之後一定會想辦法來規範執法行為，提高行政執法水平和能力。」
雖然行政訴訟法規定了「被訴行政機關負責人應當出庭應訴」，但哪些人才是「行政機關負責人」？
《行訴解釋》中是這麼說的：
行政機關負責人包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。
行政機關負責人不能出庭的，應當委託行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委託律師出庭。
但問題是，在民告官的案子中，如果被告就是僅委託律師出庭怎麼辦？
《行訴解釋》明確，法院應當記錄在案和在裁判文書中載明，並可以建議有關機關依法作出處理。
這幾種情況必須出庭
《行訴解釋》還明確了幾種必須出庭的情形。
涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件，以及法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。
還明確了行政機關負責人不出庭的說明義務。
即行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的，應當向法院提交情況說明，並加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。
行政機關拒絕說明理由，法院可以向監察機關、上一級行政機關提出司法建議。
「告政府」是有條件的
發布會現場還披露了一組數據。
實行立案登記制當年，全國法院受理一審行政案件220398件，比2014年上升了55.34%，比1990年增長了17倍，行政案件「立案難」得到初步緩解。
但也存在問題。江必新說：
一些與自身合法權益沒有關係或者與被投訴事項沒有關聯的「職業打假人」「投訴專業戶」，利用立案登記制降低門檻之機，反覆向行政機關進行投訴。被投訴機關無論作出還是不作出處理決定，「職業打假人」等都會基於施加壓力等目的而提起行政訴訟。
「不是每個人在任何時候都可以在任何情況下隨便告政府的。如果大家都無限制告政府，政府的效率就會受到很大的影響。」他說。
《行訴解釋》明確，為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。
哪些情況不能告？
根據《行訴解釋》，行政機關在行政程序內部所做的行為，比如內部溝通、會簽意見、內部報批等行為，屬於不可訴的行為。
江必新說，在作出行政行為之前，行政機關一般要為作出行政行為進行準備、論證、研究、層報、諮詢等，這些行為尚不具備最終的法律效力，一般稱為「過程性行為」，也不可訴。
同時，行政機關依照法院生效裁判作出的行為，並非行政機關自身依照職權主動作出的行為，同樣不在法院的受案範圍之中。
「但是如果行政機關擴大了執行範圍，比如本來法院判罰500元，結果行政機關罰了600塊，那就是可以告的」，江必新說。
內部層級監督和信訪辦理行為也不是法院的受案範圍。
聽起來有點難懂，舉個例子。
比如《國有土地上房屋徵收與補償條例》規定上級政府應當加強對下級政府房屋徵收補償工作的監督，有的當事人起訴要求法院判決上級政府履行監督下級政府的職責。
「法律法規規定的內部層級監督，並不直接設定當事人新的權利義務，因此，該類行為屬於不可訴」，江必新說。
信訪工作機構依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監督檢查、指導信訪事項等行為，也不在法院受案範圍中。
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