山東省行政執法案卷基礎標準審查要求

2016年11月28日，山東省人民政府法制辦公室根據《山東省行政執法監督條例》有關規定，制定了《山東省行政執法案卷評查規則》。該《規則》已於2016年12月1日起實施。

《規則》規定，山東省內行政執法機關執行國家部委統一規定的行政執法案卷標準的，其文書製作應同時符合山東省行政執法案卷評查標準的要求。行政執法案卷評查分基礎案卷審查和文書規範標準審查。基礎案卷審查是對行政執法案卷反映的主體資格、事實證據、適用法律和履行程序等內容的審查；文書規範標準審查是對行政執法案卷反映的文書製作與使用規範、案卷管理等內容的審查。

行政執法案卷基礎案卷審查的內容主要包括主體合法、違法事實認定清楚證據充分、適用法律正確、程序合法等四項內容。

1、主體合法審查包括實施行政處罰的主體具備法定資格；實施行政處罰的主體在法定職權範圍內實施行政處罰；被處罰主題明確。

2、違法事實認定清楚證據充分審查內容包括違法事實與情節認定清楚、表述準確；認定違法主體和違法行為的證據充分且主要證據具有真實性、關聯性和合法性。

3、適用法律正確審查內容包括實施行政處罰有明確的有效的法律依據；適用法律正確且引用條、款、項、目準確完整；行政處罰種類和幅度符合法律、法規、規章及本單位行政處罰裁量規定。

4、程序合法審查內容包括按立案、調查取證、審查決定和送達執行的步驟實施行政處罰；由兩名以上具有行政執法資格且持有行政執法證件的執法人員進行調查取證；作出行政處罰決定前向當事人履行告知義務且聽取其陳述和申辯，對符合聽證條件的應告知當事人聽證權，如當事人要求聽證的應依法舉行聽證，當事人委託代理人參加的應在聽證會前提交有關授權委託證明；行政處罰決定經過行政機關負責人批准，對情節複雜或重大違法行為給予較重的行政處罰案件要履行集體討論程序，依法應由上一級行政機關批准或決定的行政案件，必須上報；應當送達的法律文書依照法定程序和法定時間送達並有送達回證；依法應當移送其他機關的案件，必須移送。

針對以上基礎審查內容，對行政處罰案件查處過程中的常見問題做簡要論述。

1、關於實施行政處罰主體和履行法定職責範圍。對行政處罰權已集中行使的地區，綜合行政執法部門應按照行政處罰權集中行使的範圍確定是否進行案件查處；未集中行使行政處罰權的地區，由原行業主管部門實施行政處罰。按要求，實施行政處罰主體應當進行公開公示。

2、關於被處罰主體。在案件調查詢問過程中，應體現違法行為當事人身份類型及其他信息。如違法行為當事人為個人、企業還是其他組織？當事人的身份證明、營業執照、組織登記等信息資料要通過複印、拍照、掃描等方式索要，必要時需要當事人簽字、蓋章確認。

3、行政處罰文書案由的確定，這與違法事實認定存在必然聯繫。對農業類案件，《農業行政執法文書製作規範》規定，文書中「案由」填寫為「違法行為定性+案」，如銷售不符合產品標準的農產品案，飼料生產過程中不遵守國務院農業行政主管部門制定的《飼料質量安全管理規範》案等。

違法行為是指不履行法律規定的義務的行為。在行政法領域法律條文規定義務的方式主要有三種：一是作出禁止性規定（禁則）但沒有處罰性規定（罰則），這種違法行為不能實施行政處罰；二是行政法律法規中常見的既規定了禁則又規定了罰則；三是僅作出處罰性（罰則）規定。在確定案由時，違法行為指的是禁則還是罰則？ 從責任追究角度看，使用罰則中明確的違法行為類型作為案由具有簡潔性、統一性；使用禁則作為案由也符合違法事實的法律特徵，不會對責任追究產生結果上的影響。

4、違法行為的確定。違法行為是確定案由的唯一標準，在進行調查詢問及現場勘驗過程中，要注意客觀事實向法律事實的轉化，這也是說理式文書的基本要求；同時要明確調查對象，調查對象的確定應以依據行政處罰條文的表述，如「畜禽養殖場未建立養殖檔案的」處罰，不僅要在調查筆錄中體現未建立養殖檔案的事實，還要確定行為人是畜禽養殖場（當然這裡面有行業標認定問題），要通過詢問養殖種類、數量等具體情況並配通過現場勘驗、照片等予以落實。如「糧食經營者未建立糧食經營台賬的」處罰，不僅要落實未建立經營台賬的事實證據，還應對糧食經營者的身份、從事糧食經營時間、經營品種等信息進行核實。

5、違法競合。一個行為可能同時會違反兩個不同的法律條文，從而構成違法競合，這對案由的認定構成影響。《行政處罰法》規定，對當事人同一個違法行為，不得給與兩次以上罰款的行政處罰。即通常所說的「一事不再罰」。如何在有違法競合行為的行政處罰案件查處過程中準確使用法律，是綜合行政執法後經常遇到的現實問題。 6、立案調查案由與處罰案由不一致的問題。立案或調查階段對案件的違法事實只是大致了解，違法行為的性質或違法事實隨著調查的深入會發生變化。如調查結束後作出並送達行政處罰事先告知書，但行政處罰決定書中需改變案由的，應重新履行行政處罰事先告知程序。

7、關於違法貨值和違法所得。違法貨值一般應按照以下公式進行計算：（已銷售產品數量+未銷售產品數量）*銷售價格，對未銷售產品的不能按進價計算；對違法所得應按照公式（銷售數量*銷售價格）進行計算。對銷售違法產品後又追回的，應根據追回情況嚴格落實證據並形成完整的證據鏈後，追回的部分可不計入違法所得。同時要區分行政案件與刑事案件，避免以罰代刑。

8、證據內容的說明。在調查詢問或現場勘驗中，獲取的身份證明、營業執照、銷售單據、有關記錄以及拍攝的照片等，應在行政執法案卷中予以體現。但有些資料尤其是照片，如沒有必要的情況說明及當事人簽字，會導致證明力瑕疵。

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