菲律賓將變身聯邦制，杜特爾特修憲為連任鋪路？

因「鐵腕禁毒」聞名世界的菲律賓總統杜特爾特最近有點忙。在國內，憑藉高調禁毒收割民心的他積極推動著菲律賓憲法修改，試圖藉此推動經濟增長，平息叛亂；但另一邊，正是由於禁毒手段的殘忍，位於荷蘭海牙的國際刑事法院（ICC）對杜特爾特展開了「反人道罪」的調查。菲律賓現行憲法自1987年實行以來還未做過修改，時隔30多年杜特爾特積極推動修憲用意何在？

國際刑事法院（ICC）僅對犯有種族屠殺罪、危害人類罪、戰爭罪、侵略罪的個人進行起訴和審判。

修憲後總統能連任，但杜特爾特不會延長任期

杜特爾特最近在國內忙著一件將改變菲律賓國家結構形式的事兒——修憲。菲律賓眾議院1月通過了一項議案，將召開國會全體會議修憲，預計會議將在3月15日舉行。據彭博社報道，根據目前的議程，修憲後菲律賓將由中央集權制改為聯邦制，國會還將選出一名總理領導政府，負責國內事務和經濟政策。13個新的地區政府將負責各自的規劃、開發、住房、醫院、教育等等，中央政府收入的60%將劃撥給地方作為財政預算。

在所有的修憲改動中，最引人注目也最具爭議性的一項是：總統由現行的只能擔任一屆改為可連任一次。1986年，獨裁統治了菲律賓20年的前總統馬科斯（Ferdinand Marcos）被推翻，在那之後民眾擔心國家再次出現獨裁者，因此現行的1987年憲法規定，菲律賓總統任期為6年且不得連任。這一次杜特爾特修改任期，很容易就被反對派解讀為其「試圖繼續掌權的陰謀」。但杜特爾特6日重申：「拒絕獨裁，也不會延長任期。我已經準備好縮短任期了。」此前他還曾放話軍方：「如果我到任期結束了還不下台，或是想成為獨裁者，就朝我開槍。」

修憲是魔法棒還是一場噩夢？

對菲律賓此次修憲感到憂心忡忡的不止反對派，財政部長多明格斯（Carlos Dominguez）1月時便坦言，聯邦制可能會帶來諸多稅收和收入分成上的挑戰。他還向企業領導者們發出警告：「如果處理不好，這很可能會變成一場噩夢。」高級新興市場經濟學家沃爾夫（Alex Wolf）則認為關鍵還得看財政安排，「修憲並不是減少收入不平衡和政治權力的魔法棒，但如果做得好，資源分配合理，轉變為聯邦制能夠起到分權以及促進經濟競爭的效果。」

除了經濟方面的擔憂，如何處理中央和地方的關係也是一項新挑戰，甚至支持杜特爾特的立法者們也在擔心，這樣一種新的層級關係可能最終會演變為由實力較強地區主導的新的不平衡局面。菲律賓前總統艾斯特拉達（Joseph Estrada）的兒子、杜特爾特的盟友埃傑西多（JV Ejercito）在採訪中表示：「向聯邦制轉變有可能會鞏固中央政府對地方的控制，但這個過程急不來。」

「殺無赦」式禁毒引來國際刑事法庭調查

杜特爾特忙著「家務事」的同時，國際刑事法院找上門來了。2017年，菲律賓律師薩比奧（Jude Sabio）向ICC提交了一份報告，其中記錄了從1988年杜特爾特擔任達沃市市長開啟「禁毒戰」起至今的30年內，杜特爾特直接為「法外處決和大規模屠殺」負責的證據。官方數據顯示，在杜特爾特任菲律賓總統後，有4000人在禁毒行動中死於警方的槍下。但在薩比奧這份長達77頁的報告中，他指出實際死亡人數超過8000人。

杜特爾特是東南亞國家領導人中首個被ICC調查的對象。ICC檢察官本蘇達（Fatou Bensouda）發表聲明稱，她的團隊將會「分析杜特爾特所有涉及『毒品戰』被指控的罪行，時間跨度至少從2016年7月1日開始」。對此，杜特爾特的發言人羅克（Harry Roque）把ICC的調查描述為「對國際法庭時間和資源的浪費」，並強調許多指控都發生在菲律賓2011年加入ICC之前，因此不應在調查範圍內。

杜特爾特擔任達沃市市長時，常常利用由他授權的殺人敢死隊鎮壓犯罪。

但菲律賓反對派認為，ICC的行動讓反抗杜特爾特的行為有了合法性，也給那些曾經和正在遭受「禁毒戰」迫害的人帶來了希望。去年試圖彈劾杜特爾特的反對派政客亞力哈諾（Gary Alejano）也向ICC提交了杜特爾特的相關罪證，他表示：「在菲律賓，如果你的家人成了禁毒戰的受害者，你根本無計可施。你不能去找警察，因為他們是參與者；你也不能去找司法部門，因為司法部長會告訴你根本就不存在法外處決；你更沒法要求眾議院展開調查聽證，因為他們正是給總統打掩護的人。很顯然，現在菲律賓的法治被公然打破了，所以只有ICC能介入。」

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