斯托里：美國又來「自由航行」，或使南海局勢突變

2017年5月中國的「哈爾濱號」導彈驅逐艦與東盟海上長期盟友俄羅斯進行聯合軍演中進行展示

1月17日，原屬美國海軍第三艦隊的「霍珀」號在中國黃岩島海域被中國海軍驅離。對此，新加坡東南亞研究院高級研究員伊恩·斯托里發表文章《美國新的「航行自由行動」是否預示南海緊張升級？》，分析了近年來美國海軍在南海執行的「航行自由行動」，並憂心美軍行動將導致南海局勢緊張，以下是全文內容：

1月17日星期三，美國海軍一如所料地在南海進行了「航行自由行動」（FONOP），其導彈驅逐艦「霍珀」號進入斯卡伯勒淺灘（黃岩島）12海里範圍。

斯卡伯勒淺灘是一個小小的環礁，馬尼拉和北京都聲稱對它擁有主權。雖然這個海上地物不在有爭議的南沙群島範圍內，但雙方的爭執也是更廣泛的南海爭端的一部分。南海爭端涉及中國大陸、台灣地區和五個東南亞聲索國。

2012年年中，經過兩國海岸警衛隊長達兩個月的緊張對峙，中方取得了斯卡伯勒淺灘的實際控制權，並阻止菲律賓漁民進入島礁周圍富饒的漁場。2016年底菲律賓總統杜特爾特訪問北京後，封鎖才被解除。這位民粹主義領導人6月份上台時，承諾要改善前任貝尼尼奧·阿基諾時期急轉之下的對華關係。自那以後，雖然在這一帶中國海岸警衛隊的船隻，以及更遠處中國的軍艦進行著嚴格巡邏，但菲律賓漁民已被允許在淺灘周邊（而不是環礁內）捕魚。

「霍珀」號的「無害通過」行動是2015年以來美國海軍在南海執行的第九次「航行自由行動」。這其中，有四次發生在奧巴馬時期，而這回是2017年1月唐納德·特朗普總統上任以來的第五次。（一些觀察人士認為還有一些在南海的「航行自由行動」沒有被報道出來。）之前的八次行動，都發生在西沙群島和南沙群島被中方佔有的島礁附近，不過，斯卡伯勒淺灘對美國軍方來說並不陌生。在1992年美國關閉駐菲律賓基地之前的幾十年里，這個島礁曾被用作訓練靶場。

按五角大樓對「航行自由行動」保持低調的政策，這次斯卡伯勒淺灘任務既未公開宣布，也未加證實。美國國防部的一位發言人只是表示，美國軍隊會依照國際法，定期在世界各地執行「航行自由行動」。

中國對美軍「霍珀」號此行的反應是程式化的。與對之前的同類行動一樣，外交部和國防部都譴責了「霍珀」號的行動，稱其侵犯了中國主權，危害海上安全，破壞和平與穩定。國防部還聲稱，一艘中國軍艦已經對「霍珀」號予以警告「驅離」。（這一「事實」仍然未經證實。）但與前七次「航行自由行動」是美國官員透露給媒體不同的是，近兩次行動是被中方公開的。

有兩個因素讓「航行自由行動」有利於中國的南海政策。首先，北京可以爭辯說，是美國而不是中國導致爭端軍事化。其次，這些行動為中國提供了借口，證明它在南沙自建的七個人工島上集結軍力是合理的。因此，在「霍珀」號執行「航行自由行動」後，中國國防部表示，將「加大海空巡邏警戒力度，堅定捍衛國家的主權和安全」。

正如《人民日報》所宣稱的，「如果有關方面一再在本地區無事生非、製造緊張，最終只會讓中方得出這樣的結論：為切實維護南海和平，中方在南海的相關能力建設確實有必要加強、加快。」雖然北京聲稱，其人工島上的設施是防禦性的，並旨在提供諸如航行安全等公共品，但實際上這些基礎設施——包括三條長跑道、雷達、營房和炮位——能讓中國在東南亞的海上中心投射其海空軍力。

「霍珀」號執行任務的時機大有深意，它是在南海「航行自由行動」中斷三個月之後進行的。按特朗普政府上台頭幾個月時的報道，這類行動本該按計劃每六周到八周舉行一次。也許是白宮暫時叫停了任務的執行，為的是說服中國加大對朝鮮的壓力，令其終止核武計劃。恢復「航行自由行動」可能是華盛頓向北京發出信號，即它必須進一步對平壤施壓。

或許更重要的是，「航行自由行動」發生在五角大樓發表非保密版《2018年國防戰略報告》的前兩天。這份報告與《2017年國家安全戰略報告》一樣，也直截了當地認定中國是「戰略競爭對手」，試圖取代美國主導印度太平洋地區，並最終達到全球領先地位。報告指責中國利用「掠奪性經濟恐嚇鄰國，同時使南海島礁軍事化」。作為應對中國挑戰系列措施的一部分，報告概述了一系列目標，包括「支持合作夥伴反對脅迫」，確保「公用領域保持開放與自由」。在報告公布數日之後，國防部長詹姆斯·馬蒂斯訪問了印度尼西亞和越南這兩個南海問題爭端方，並在行程中高調強調了這兩項政策。

如果美國增加在南海「航行自由行動」的頻次，北京就可能如它警告的那樣，開始藉助其人工島嶼，定期輪流調動軍艦和軍機，包括尚未在當地跑道上起降過的戰鬥機。中方或許還會以更咄咄逼人的方式監視美國軍艦。果真如此，在平靜18個月後，南海的緊張局勢很可能出現一波高潮。

原題：美國新的「航行自由行動」是否預示南海緊張升級？

作者：

伊恩·斯托里（Ian Storey）

新加坡尤索夫·依薩東南亞研究院當代東南亞高級研究員、編輯

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