張永：民國初年的憲法危機 ——袁世凱與戴高樂憲法主張的對比分析

原標題：張永：民國初年的憲法危機 ——袁世凱與戴高樂憲法主張的對比分析

提要：民國初年在袁世凱為首的行政系統和以國會為主體的立法系統之間，圍繞著憲法問題發生了一場激烈的衝突，這場衝突的結果是國會被非法解散，中華民國法統中斷。根據共和國三權分立的原則，行政和立法是相互制約的權力機構，在以往關於這場危機的著述中，較多地闡述了國會的主張，而在相當程度上忽視了行政系統憲法主張的合理性，這是本文的主要著眼點。民初共和制度是從西方移植的政治制度，主要模仿了法國第三共和國，其憲法的基本原則是議會至上，對比戴高樂對於第三共和國憲法的批評以及由他主導的旨在加強總統權力的成功政治變革，對於更全面、深刻地理解民初政治動蕩及回歸專制的結局，頗富於啟發性。

一、國權主義——蔡鍔等各省都督對制憲權的爭奪

民初憲法討論的第一次熱潮，出現於1912年底到1913年初的國會選舉期間。第一屆國會的主要使命是制定憲法和選舉總統，由於當時國民黨與袁世凱關係比較融洽，國民黨、共和黨、民主黨、統一黨四大政黨一致主張選舉袁世凱為正式總統，所以選舉總統已經沒有任何懸念，因而政壇的注意力就自然集中到憲法問題上來，四黨成立憲法討論會，開始緊鑼密鼓地協商制憲意見。

但是關心制憲的不僅僅是政黨人物，由於臨時參議院在不少重大議事活動中暴露出的不成熟，議會政治的有效性已經受到很大的質疑，特別是很多軍政大員多具有開明專制的思想，懷疑議會將制定以立法權壓制行政權的憲法，進而導致國家的混亂。1912年12月17日雲南都督蔡鍔密電國務院秘書長張國淦，主張各省都督聯合爭奪制憲權，制訂加強行政權的憲法。蔡鍔認為，憲法關係國家命運，為「盛衰強弱之基」，臨時政府難以有所作為，是由於《臨時約法》的束縛，如果正式憲法由國會制定，「難保不偏重黨見，趨於極端，徒為防制行政首長之條規，致失國家活動之能力」。所以蔡鍔建議由大總統袁世凱召集海內名流如梁啟超、楊度等，「速將憲法草案擬訂」，然後「聯合各省都督先期提出」，「期收先入為主之效」。而且如果將來草案遭到國會議員反對，「鍔必與各都督聯名抗爭，務期達中央之目的」。蔡鍔的憲法思想可以用「國權主義」來概括，而國權的代表就是國家行政機關，認為「民權恆視國權為伸縮，必國權鞏固，而後民權有發展之期。總統當國家行政之中樞，負人民之重任，使因少數人之黨見，減削其行使政策之權，恐一事不能為，必致國家於不振之地。」 1

蔡鍔懷疑議會政治的思想並不孤立，而是眾多軍政要人中頗具代表性的意見，這裡面既包括北洋派的周自齊、張鎮芳等人，也包括立憲派或與立憲派接近的梁啟超、程德全、胡景伊等，甚至還包括國民黨強硬派都督李烈鈞和胡漢民。 2 各省都督經過秘密磋商，12月22日江蘇都督程德全、12月23日四川都督胡景伊先後通電全國，要求由各省和中央共同組織憲法起草委員會，制定憲法草案。很快，直隸都督馮國璋、黑龍江宋小濂、廣西陸榮廷、廣東胡漢民、江西李烈鈞、福建孫道仁、山東周自齊、奉天張錫鑾、河南張鎮芳等多數都督通電錶示贊成。

12月28日蔡鍔通電進一步提出了憲法草案的基本方針，公開抨擊《臨時約法》，蔡鍔主張：第一，「必建造強固有力之政府」，認為「非集權統一不足以伸張國力，保障民權，非有強固有力之政府，又不足以收統一集權之效也」；第二，「必適合中國之現情」，認為「中國固自有特別之歷史、民情、習慣，而必求一一吻合於他國，所謂削足適履，有背（道）而弛耳。光復以來，叫囂呶擾，牽掣分歧，政令不能厲行，姦宄因而恣肆，未始非《臨時約法》有以階之厲也。」最後，蔡鍔認為草案編成，國會必須接受，不能作重要修改，「俟正式國會成立，提出要求通過，字句間或有不適，僅有討論之餘地，而絕不可遺失其精神」 3 ，這等於剝奪了國會的制憲權。蔡鍔1913年2月7日通電更具體到必須先決兩大問題：第一，「大總統不可不有解散議會權」；第二，「任命國務員不必求國會之同意」。 4 很明顯，蔡鍔的主張與後來1913年10月袁世凱攻擊《臨時約法》和《天壇憲草》時的主張完全一致，正中袁世凱下懷，而此時袁的地位還不鞏固，尚處於所謂憂讒畏譏之時，所以表現得比較小心謹慎，反不象蔡鍔等各省都督那樣態度鮮明、直言不諱。

不過，雖然多數都督贊成主要由行政機構選派代表組織憲法起草會，仍有少數軍政大員如副總統黎元洪、湘督譚延闓、皖督柏文蔚、浙督朱瑞等，表示異議，畢竟《臨時約法》第54條明確規定：「中華民國之憲法由國會制定」。 5 黎元洪是當時各省都督中的領軍人物，態度舉足輕重，他在民初一貫以調和紛爭為使命，由於擔心國家機構中行政部和立法部衝突激化，1913年1月13日通電主張尊重《臨時約法》賦予國會的制憲權，其中提到「設使感情一傷，爭端愈烈，國會議員終至意氣用事，縱有良法，能強其必議決乎？」然後提出按照湘督譚延闓的建議把「憲法起草會」改為「憲法研究會」。雖然黎元洪在制憲程序上主張維持國會的制憲權，但在憲法方針上卻與蔡鍔一樣，主張建立強固政府：「滇督政策以建造強固政府、適合中國現情為憲法精神，起痼開朦，發人深省，危言讜論，實獲我心。」 6

持保留意見畢竟是少數，1913年1月22日程德全得19省都督聯署（僅湖北黎元洪、湖南譚延闓、安徽柏文蔚沒有加入），正式致電北京政府，建議成立憲法起草委員會，委員會由國會推舉8人、國務院推舉6人、各省都督各舉2人、各省議會各舉1人組成。雖然在委員會的組成上，袁世凱能夠控制的比例並不高，但袁與各省都督在強調行政權上意見一致，料想結果肯定比由國會編製對自己有利，接電後袁世凱即於1月26日作為《編擬憲法草案委員會法案》提交臨時參議院。但此時正處於國會選舉期間，參議員多在各地活動選舉，留在北京的人數不多，很難湊足法定人數開會。袁世凱等不及，即由國務院於2月7日致電各省，請先派2人來京組成憲法研究會，電文如下：「一月二十六日大總統令《編擬憲法草案委員會法案》已交參議院會議，近參議院因人數不足，議決尚需時日，必須先期預備，應由各省都督各推舉二人來京，在此案未經參議院通過以前，作為研究憲法委員共同討論大旨，如將來此案通過，即以此項人員作為編纂憲法委員。」 7

對於袁世凱通電先期組織憲法研究會作為起草會的預備，多數都督立刻表示響應。黎元洪原來即主張改憲法起草會為研究會，當然也不反對，2月16日致電梁啟超，邀請梁擔任憲法研究會委員，並請湯化龍親自赴天津勸駕，顯示出黎與立憲派梁、湯等政治上的密切關係。梁啟超2月24日正式加入共和黨，開始從幕後走上前台，而黎元洪是共和黨理事長，梁在2月27日家信中提到：「吾已正式入黨，前有書在途，想已達，頃有數省（黎宋卿領銜）舉為憲法起草員，諒亦不能辭，此後恐在京之日多矣。」 8 3月2日梁覆黎電稱「義務所在，豈敢固辭」， 9表示同意擔任。

但是，3月3日臨時參議院居然湊足人數開會，否決了《編擬憲法草案委員會大綱案》，於是憲法起草委員會胎死腹中，只能作為研究憲法委員會繼續存在。先後到京的委員有五十多人，包括梁啟超、楊度、嚴復、馬良、李家駒、盧弼、王正廷、章士釗、肖堃、范源廉等社會名流，每逢星期二開常會研究憲法。但是委員會自命為學術組織，不再是原來計劃中的法定機關，會長楊度在3月25日第六次會議上說的明白：「本會系由憲法起草委員會蛻化而成，然此兩會之性質迥然不同。起草委員會之性質系一種特別法定機關，可以起草，可以到議院出席發表意見。今本會既名之曰研究會，確系一種學會性質，非法定機關。」 10 當時社會上研究制憲問題的風氣非常熱烈，報刊上經常大篇幅刊登以個人名義提出的憲法草案，從大名鼎鼎如梁啟超到不知名的小人物應有盡有，各黨派也大都公布了自己的憲法主張，憲法問題一時成為整個社會輿論關注的焦點。

為了進一步使國權派的制憲陣容更為強大，袁世凱在邀集國內名流組成研究憲法委員會的同時，還高薪聘請兩位世界級憲法學者日本人有賀長雄和美國人古德諾擔任政治顧問。兩人於3月和5月分別到京，古德諾曾任美國政治學會會長，是國際知名的政治學家，不過對當時中國政壇新生代人物影響最大的可能還是有賀長雄。因為無論是革命派還是立憲派，其核心人物大多留學日本，關於共和憲政的知識基本來源於日本，有賀長雄是日本的法學權威、早稻田大學教授，而國會議員中僅早稻田大學留學生就有六十多人（有賀長雄到北京時曾開校友歡迎會），而沒有接受日本大學正式教育，間接受其影響的當然更多。袁世凱為首的北洋派在憲政知識上自知不如號稱新派的國民黨、進步黨，所以請來這些新派人物的外國老師，藉以在憲政學理上掌握制高點，用學術權威壓服新派。這也說明袁世凱並不是一味蠻幹、僅僅憑藉武力的粗人，很懂得運用學術思想的威力，後來二次革命的爆發，終於使槍炮的辯論代替了學理的辯論，殊為可惜。

3月20日宋教仁遇刺後，孫中山為首的國民黨激進派轉而武力反袁，大規模內戰爆發在即，憲法問題自然被拋到一邊。1913年4月雖然國會正式開幕，但在當時極度緊張的政治氣氛中，國民黨和進步黨圍繞宋案和大借款問題在國會中發生激烈鬥爭，國會陷入癱瘓狀態，制憲進程難以進行，到5、6月間南方國民黨的反袁軍事動員明顯露出頹敗之勢，國會逐漸從宋案和大借款激斗造成的休克狀態恢復了活力，制定憲法問題到6月初又重新提到議事日程上來。

相應的，袁世凱也加強了對制憲的干涉，「六月十日，袁令法制局自擬憲法芻言，並派員到兩院協商編篡憲法中的重要條款問題。六月中旬，袁屢次召集國務員會議討論：政府預擬之憲法草案，兩院如不承認應如何辦法？將來兩院規定之憲法如過於嚴苛應如何辦法？政府應如何與兩院疏通意見？並詢問憲法頒布日期。……七月三日，總統府預擬提出憲法要綱，經過幾次與國務院聯席會議，袁世凱於十三日將收到有關省制存廢案二十餘件令秘書廳轉送憲法討論會研究，七月二十日匯入政府草訂的憲法大綱，移交兩院憲法起草委員會，大綱內容：1、廢除省制；2、改定行政區域；3、改定軍區；4、取美製設置副總統；5、大總統對於國務員之許可權；6、行政裁判所及會計檢查院特別規定法；7、大總統及國務員的懲戒法；8陸海軍之特別官制等。八月十日前，總統府會議將接到各處的憲法意見書八十餘件，一律檢齊送交參議院」。但是國會堅持原則，對袁世凱干涉制憲的活動堅決抵制，「兩院憲法起草委員會拒絕按照袁送來的憲法大綱作為討論的基礎，而是自行起草，自行討論，不要袁派員參加討論，特別是對於國務總理同意權的討論，袁甚為憤恨。」 11

回顧1912年底到1913年夏的憲法爭論，可以發現1913年10月憲法危機以及最後由決裂而重歸於專制的結果，早已現出端倪。在民初的政治格局中，不僅北洋派局限於專制傳統敵視國會，立憲派中一部分人及其盟友也受開明專制思想的影響，懷疑議會政治的有效性，甚至革命派的孫中山、胡漢民、李烈鈞等也同樣如此。宋案引發的二次革命打斷了憲法爭論的過程，到夏秋制憲程序恢復後，早已存在的矛盾又重新激化，各省都督與進步黨開明專制派本著自己一貫的立場，站在袁世凱一邊，鎮壓國民黨和進步黨中的議會民主派，民初的議會政治實驗的失敗也就無法避免。

二、「國會專制」–––– 袁世凱對《天壇憲草》的攻擊

1913年6月30日參、眾兩院選出60名憲法起草委員，組成憲法起草委員會，國會的重心漸漸從參、眾兩院的正式會轉移到憲法起草委員會會議。第一屆國會第一次常會最重要的使命是制定憲法，以奠定中華民國的基礎，憲法起草委員會集中了兩院的精英，在經過因宋案和大借款引發的兩個多月毫無作為的國會纏鬥之後，憲法起草委員都希望早日制定憲法，以恢復國會的聲譽，所以在起草過程中各派議員雖然意見也有分歧，但各黨派都表現出真誠的合作意願。

9月初，為迎合鎮壓二次革命後聲威如日中天的袁世凱，國會中出現了先選總統、後定憲法的運動，憲法起草工作受到很大影響。二次革命以後，特別是10月份袁世凱當選大總統後，國會內的政治氣氛漸漸發生了微妙的變化。各政黨之間的分歧明顯趨於化解，而對袁世凱的警惕大大提高，特別是憲法起草委員會中的各黨精英表現出團結制憲，共同抵制袁世凱干涉的新氣象。這種情況的產生首先由於國民黨南方武裝鬥爭失敗，在國會中也放棄了倒袁和競爭政權的企圖，只是專註於憲法，對各黨不再形成威脅。而袁世凱鎮壓二次革命後，兵威大振，日益專橫跋扈，在總統選舉中，袁世凱縱容軍警化裝公民團包圍國會，使議員忍飢挨餓，「當選總統後，一再背信棄義，既不到國會就職，又不出席國會發表政見。在保和殿就任時，把議員們排在朝房內，讓議員們看不到他，也聽不到他的誓詞，顯然藐視國會，各黨議員皆感不快」。 12又屢次干涉國會的制憲權，進步黨院內領袖劉崇佑、李國珍等極為憤慨，共和黨、政友會也感覺袁不可信，「國民黨、進步黨、共和黨、政友會的憲法起草委員，相互協商諒解，一面共同積極制憲，一面共同抵制袁的干涉」。 13 到1913年10月，《天壇憲草》接近完成，此時全國政局的鬥爭焦點已經轉化為袁世凱與國會的矛盾，特別是袁世凱與國會憲法起草委員會圍繞《天壇憲草》的矛盾。

當時的憲法起草工作雖不準旁聽，但進度和內容是基本公開的，隨著草案條文的逐漸產生和披露，袁世凱對憲法草案的不滿日益增長。因為《天壇憲草》與《臨時約法》相比，雖然已經對袁世凱做了一些讓步，增加了總統的權力（比如規定了總統得參議院同意可以解散眾議院），但是兩者在精神實質上是一致的，都是模仿法國第三共和國憲法，建立一種議會制的共和制度，其原則是議會至上，責任內閣受議會控制，總統處於高貴而無權的地位。很顯然，這種制度是袁世凱根本無法接受的。

當選正式總統之前，袁世凱暫時克制了他的不滿，以免和國會鬧僵，影響到他的總統寶座，10月10日就任正式大總統以後，他就不準備再掩飾其干涉制憲的決心了。但約法規定憲法制定權在國會，袁世凱不好直接干涉，於是根據約法55條總統有提議增修約法之權，提出《增修約法案》，以前所未有的嚴厲態度攻擊《臨時約法》，實際上是敲山震虎，借攻擊約法警告憲法起草委員，從而達到干涉制憲的目的。

10月16日增修約法咨文措辭之激烈簡直是肆無忌憚，袁世凱一年多來的苦水和悶氣終於一吐為快。袁世凱認為，民國成立以來，「政府左支右拙於上，國民疾首蹙額於下」，「國勢日削，政務日隳」，全是因為《臨時約法》的「束縛馳驟」。所以各省長官「慷慨建議」，各政團「反覆研求」，各報紙「朝夕鼓吹」，都主張以修改約法。倒是他袁世凱「百方隱忍」，無論任用國務員、任用外交公使、制定官制官規、締結條約、發布保持公安、防禦災患各命令以及臨時財政處分如何困難，都「不惜以一身當困難事實之沖」。袁世凱認為，中國幅員廣漠，人戶眾多，交通隔絕，革命後大傷元氣，「欲持急起直追之策，以謀閭閻一日之安，縱遇事假以便宜，猶恐有所未逮，何況臨時約法限制過苛，因而前參議員干涉太甚」。袁世凱的千言萬語，最終都歸結為一點，就是要求擴大總統權力，減少國會對行政的干涉：「蓋約法上行政首長之職任不完，則事實上總攬政務之統一無望，故本大總統之愚，以為《臨時約法》第四章關於大總統職權各規定，適用於臨時大總統已覺有種種困難，若再適用於正式大總統，則其困難將益甚……本大總統一人一身之受束縛於約法，直不啻胥吾四萬萬同胞之身命財產之重，同受束縛於約法！」 14 但是，國會並沒有被袁世凱措辭強硬的咨文嚇住，以為憲法將成，《臨時約法》很快就將廢止，無修改必要，對袁的咨文置之不理。

10月下旬，《天壇憲法草案》已經接近完成，雙方的矛盾也短兵相接，到了最後攤牌的時刻。22日袁世凱派八名代表出席憲法起草委員會，要求陳述意見，其咨文稱：「本大總統謹以至誠對於民國憲法有所陳述，特飭國務院派遣委員施愚、顧鰲、饒孟任、黎淵、方樞、程樹德、孔昭焱、余啟昌前往代達本大總統之意見，嗣後貴會開會時，或開憲法起草委員會、或開憲法審議會，均希先期知照國務院，以便該委員等隨時出席陳述。」 15 但是憲法起草委員會認為，約法明文規定製定憲法權在國會，總統並無提案之權，所以也沒有派員出席的必要，因此拒絕八代表出席。10月24日起草會又抓住咨文對象為「憲法會議」而非「憲法起草委員會」為由，退還咨文，斷然回絕了袁世凱。至此，袁世凱與憲法起草委員會、乃至與整個國會的關係已經破裂。

八代表被拒後，袁世凱已經決心徹底推倒國會，一舉根除這個心中大患，但還是要使出一貫的老練手法，細心做一番鋪墊，於是在10月25日通電黎元洪副總統、各省都督、民政長、護軍使、鎮守使等實力人物，尋求支持。袁世凱先借攻擊國民黨叛亂以攻擊憲法起草委員會，然後明確抨擊「國會專制」，電文開始稱：「國民黨人破壞者多，始則託名政黨，為虎作倀，危害國家，顛覆政府，事實具在，無可諱言。此次憲法起草委員會，該黨議員居其多數，閱其所擬憲法草案，妨害國家者甚多。」接著對憲法草案直接加以批駁，具體涉及了四項內容：1、國務員任命的國會同意權以及不信任倒閣權：「臨時政府一年以內，內閣三易，屢陷於無政府地位，皆誤於國務員同意權，此必須廢除者。該草案第十一條，國務總理之任命，須經眾議院同意；第四十三條，眾議院對於國務員得為不信任之決議；第八十三條，國務員受不信任之決議時，須免其職云云，比較臨時約法，弊害尤甚……是國務員隨時可以推翻，行政權全在眾議院少數人之手，直成國會專制矣，自愛有為之士，其孰肯投身政界乎？」2、平政院和行政訴訟：「今不按約法另設平政院，使行政訴訟亦隸於法院，行政官無處分之權，法院得掣行政官之肘，立憲政體固如是乎？」3、國會委員會：國會閉會期間，設國會委員會，其職權包括咨請開國會臨時會，閉會期間任命國務總理須經委員會同意，發布緊急命令、財政緊急處分須經委員議決。「此不特侵奪政府應有之權，而僅僅四十委員，但得二十餘人之列席，與十八人之同意，便可操縱一切，試問能否代表兩院意見？以少數專制多數人，此尤蔑侮立法之甚者也。」4、審計院組成：「草案第一百八、九兩條，審計院以參議院選舉之，審計院長由審計員互選之云云。審計員專以議員組織，則政府編製預算之權，亦同虛設，而審計院用事前監督，是政府直無運用之餘地。」 16

袁世凱通電的核心思想是攻擊「國會專制」，立法權對行政權干涉過多，最後落實到「綜其流弊，將使行政一部，僅為國會附屬品，直是消滅行政獨立之政，近來各省省議會掣肘行政已成習慣，倘再仿照國會專制辦法，將盡天下徵收文武官吏皆附屬於百十議員之下。」 17 電文最後要求各省軍政長官限五日之內複電表明態度，這種磨刀霍霍、準備對國會下手的神情已不再掩飾了。很快，袁世凱又第二次通電各省行政長官，對《天壇憲草》作更細緻的批評，對憲草中二十二條、三十六條、四十一條、四十二條、四十四條、六十四條、六十五條、六十七條、七十一條、七十六條皆逐條按語詳細批駁，最後稱：「綜觀全文，比照《約法》皆變本加厲，而憲法之提案修正及解釋，統納入國會權力範圍之中，行政機關無復裁量之餘地。況責政府以進行，而又束縛惟恐其不至，砍削大總統及政府之威信，使對內對外均無以保其獨立之精神，而為國會之役使，夫何足以當國民委託之重寄，而維持國家之安全，且一經成立，永無提議改正之希望，前途危險，不可思議。」 18

袁世凱對於來自地方實力派的支持有十足的把握。前面已經講到，蔡鍔早在1912年12月就對憲法問題表示過「若議員所主張，總統有認為滯礙難行者，通電各省，鍔必與各都督聯名抗爭，務期達中央之目的」， 19 地方大員們1913年初對此就已形成默契，並發起爭奪制憲權的活動，所以袁世凱攻擊《天壇憲草》的通電自然得到各省都督、民政長、鎮守使等軍政大員的一致響應，其中多數人在袁世凱的暗示之下甚至悍然提出解散國會的要求，可以說整個行政系統對於憲法草案的意見是一致的。於是11月4日袁世凱斷然下令取消國民黨議員資格，此令得到進步黨內閣的副署，結果438名議員被追繳了證章，國會從此不足法定人數而無形解散，共和國法統突然中斷，走上了回歸獨裁專制的道路。

三、戴高樂對法國共和制的改革

值得注意的是，袁氏的思想與法國總統戴高樂創建第五共和國時的憲法主張有很多相通之處，很值得做一番對比分析，戴高樂所批判的法國第三共和國憲法，就是從《臨時約法》到《天壇憲草》的共同藍本，他們面對同樣的問題。

西方憲政國家的政治制度大致可以分為兩種類型，一種是議會制，一種是總統制。在議會制國家，議會掌握最高權力，內閣行政權力來源於議會，總理受制於議會，而總統沒有實權，以法國第三共和國（1875-1940）最為典型；在總統制國家，總統由人民直接選舉產生，其權力不來源於議會，因此不受議會控制，總統直接掌握行政權力，不設內閣總理，行政權與立法權劃分十分清楚，兩者各自獨立、相互牽制，以美國最為典型。

辛亥革命以後，革命派、立憲派、北洋派和地方實力派四種力量共同創建了共和國，共和國的政治制度很自然地要取法於西方，而當時世界上兩個最大的共和國就是法國和美國，所以當時存在採用法國制還是美國制的爭論。美國是聯邦國家，各州都有獨立的立法權；法國是單一制，國家完整統一。民初國家分裂的危險很大，雖然革命派中少數人一度有建立美國式的總統制聯邦國家模式的想法（這是南京臨時政府採用總統制的部分原因），但立憲派、北洋派和革命派的多數基於幾千年大一統的深厚民族傳統，都反對聯邦制，主張單一制，所以很快模仿法國製成為主流。

以往論者常把臨時約法改總統製為內閣制，簡單解釋為限制袁世凱，這當然也是作用因素之一，但應該注意到當時支持袁世凱頗力的統一黨，也堅決主張模仿法國而不要模仿美國，實際主要是著眼於統一問題。熊希齡回憶1912年初入統一黨而不入同盟會時說：「前在寧、滬，遯初屢次要入同盟會，而弟獨入統一黨者，以同盟會宗旨注重聯邦制度，所見不合也。」 20 章太炎也主張「取則法人，使首輔秉權，而大總統處於空虛不用之地」， 21也就是採用法國式的責任內閣制，即議會制。這從憲法性綱領的章節次序中就可以顯示出來，1911年底據以建立南京臨時政府的《中華民國臨時政府組織大綱》中「臨時大總統」（第一章）排在「參議院」（第二章）之前，是採用總統制的明顯標誌；到1912年3月11日《中華民國臨時約法》中「臨時大總統」（第四章）則退到了「參議院」（第三章）之後；而到1913年10月31日《天壇憲法草案》中「大總統」（第六章）不僅在「國會」（第四章）之後，而且還在增設的「國會委員會」（第五章）之後。很明顯，從《臨時約法》到《天壇憲草》都貫徹著法國第三共和國的議會制精神。

二次大戰中崛起的法國領導人戴高樂，對第三共和國的議會制始終極端不滿，認為正是這種不穩定的、使政府軟弱無力的制度，直接導致了1940年法國慘敗給納粹德國。1945年戰爭剛剛結束，戴高樂就大聲疾呼廢除舊制度，制定新憲法，創建使政府更加強大的新制度。戴高樂說：「從1875年至1940年，我們更換過一百零二屆政府，而英國只更換過二十屆政府，美國只更換過十四任總統。去年我曾聽到偉大的羅斯福總統對我說過這樣的話：『請你想一想，我這個美國總統甚至有許多次說不出來法國政府首腦的名字。』」 22

在廣播演講中，戴高樂又說：「第三共和國在行使職能上也有一些缺點，由於沒有得到根治，在這次大戰前夕發展成癱瘓症，而且在1940年的嚴重危險時期突然成了不治之症。……首先是權力機構的不平衡，表現為執政機構的不穩定，大大減弱了政府的效能和威信，結果使我們完全處在長期的政治危機之中。從上次大戰結束到這次德國機械化部隊突然入侵的二十一年中，曾經有過二十個不同的人物領導過法國政府，其中有的具有傑出的才幹，卻往往得不到施展他們全部才能的時間和方法，他們曾經組織過四十五個內閣（不算內閣改組），而且這種情況正發生在我們的和平毫無保障、新戰爭的威脅不斷增大、一切都要求我們在經濟、社會、人口問題、殖民和軍事上進行徹底改革的時期。」 23

但是，戴高樂的主張並沒有得到廣泛認同，以戴高樂為首的臨時政府仍然不得不分給其他黨派好幾個部長席位，仍然要面對議會的強力干涉，這與他的政治理念完全背離，是秉性高傲的戴高樂無法容忍的，於是他在1946年1月20日急流勇退、憤而辭職。但此時新憲法還沒有完成，戴高樂仍想借他的威望影響制憲，於6月16日發表了著名的「貝葉演說」，集中說明了他的大大加強總統權力的憲法主張，這篇演說實際上就是持續至今的1958年第五共和國憲法的藍本。戴高樂認為，內閣不能由議會產生，「否則政府會無法行使行政權，陷入混亂狀態」，內閣的行政權應該由超越黨派的總統授與，而總統由範圍寬廣的選舉團選舉產生。總統不由議會選舉，因此獨立於議會，並享有極大的權力，有權任命總理和各部部長、頒布法律和公布法令、主持政府會議，有權對意外的政治事件做裁決，而且外交條約必須得到總統的批准。 24

但是，戴高樂的主張當時並未得到法國人民的認可，在1946年10月13日全民公決中以微弱多數勉強通過的第四共和國憲法，實際上仍然沿用了第三共和國的議會制。然而第四共和國憲法的運行結果也正如戴高樂所預料的，重蹈了第三共和國的覆轍，13年里竟然換了25屆政府，政局始終動蕩不安。1958年阿爾及利亞危機爆發，駐阿的幾十萬法軍發動叛亂，甚至有回侵本土的危險，法國面臨內戰和分崩離析的嚴重局面，軟弱無力的政府根本無法收拾。結果，應全國人民和多數政治勢力的懇求，戴高樂以救世主的姿態，在引退12年之後重新出山執政。6月1日戴高樂剛一上台，就咄咄逼人地要求全權制定新憲法，結果根據「貝葉演說」精神制定的新憲法，在9月28日的全民公決中以壓倒性優勢通過，這說明法國人民又經過12年的議會制實踐失敗以後，已經接受了戴高樂擴大總統權力的憲法主張。

新憲法終結了第四共和國，創建了第五共和國，並一直延續至今。第五共和國憲法（常常被稱為戴高樂憲法）大大加強了總統權力，削弱了議會權力。1946年憲法條文中一個明顯的標誌，是議會排在總統和部長會議之前，而在1958年憲法中，議會列在總統和政府之後。在新憲法中，總統不僅可以任免總理、部長，而且主持內閣會議，可以解散議會、締結條約，甚至在緊急時期可以「根據形勢採取必要的措施」， 25 而議會的不信任權則受到較多限制。不過，由於仍然有通常由議會多數黨領袖出任的總理組織內閣，負責具體行政，法國的制度還不是總統制，而是半總統、半議會制。「1958年憲法是法國最穩定的憲法之一，它給法國帶來了一種較為穩定的政治體制……『經驗表明，像1787年以來的美國那樣，法國終於找到了一部同它的氣質、它的政治道德以及同現代世界發展相適應的憲法。』」 26

四、結語

從上面對比可以看出，袁世凱、蔡鍔等與戴高樂的強化行政權思想在本質上是一致的，而且有不容忽視的合理性。早在十九世紀中葉，英國政治思想家約翰·密爾就在他的名著《代議制政府》中就指出：「議會越來越干涉行政具體事務的傾向是很強烈的，這就是代議制政府將來要面臨的實際危險之一……議會了解到並承認談論和討論是它的本分，而作為討論結果的行動則不是一個五方雜處的團體的任務，而是特別經過所需訓練的人們的任務。」 27

議員大多缺乏專門的行政知識和經驗，這個問題在民初尤為突出，袁世凱強調行政官員應具有專業行政經驗，有相當的合理性。當時國民黨和進步黨國會議員等新派人物的掌權熱情很高，自命不凡，但絕大多數缺少最基本的行政經驗，所以對行政事務的干涉更讓袁世凱覺得難以容忍，社會輿論對此也頗多非議。當時著名記者黃遠庸即忍不住發議論：「本報發一警告與參議員諸君，除精維法理、堂堂議論之外，尚須於此等往複深微曲折之政治潮流稍為廣視遠聽，庶幾免門外聽鼓之誚耳（參議院中人之不識政情，多可駭怪）」。 28 甚至國民黨領袖孫中山、黃興等也不免此譏，辛亥革命時期與革命黨領袖接觸較多的趙鳳昌之子趙尊岳就說革命黨人「蹈厲有餘、治術不足」，孫、趙第一次見面的時候，「言及民生凋敝」，孫中山立刻說「今當先免全國之田賦」，趙鳳昌趕緊阻攔道：「信是，則軍政費安所出？君首歸國門，一言為萬方所矚目，慎勿輕言之。」又一天吳敬恆和張謇談到刑法，「忽撲地叩首，謂匪盜迫於衣食，始陷法網，應勿論死，敢為革（請）命，張謇愕然至無可置答。」 29黃興在大借款談判之初，即極力反對，大倡國民捐，不料袁世凱、熊希齡順勢請黃以國民捐自酬南京留守府幾十萬軍隊經費，結果黃興焦頭爛額，不得不倉皇裁撤留守府、解散軍隊，來不及從容布置，造成南方軍力大為削弱，這是二次革命慘敗的重要原因之一。立憲派的辦事經驗比革命派略勝一籌，但大多也只是在地方上創辦社會教育事業，真正治理國家的行政經驗同樣不多。當國民黨以及議員抨擊政府不留餘地之時，趙秉鈞、熊希齡都曾經建議袁世凱請這些新派人物上台一試，體驗一下財政、外交、軍事、內政等國事的艱險和困難，或者可以增加議會對行政機構的諒解，袁世凱終以國家大事非同兒戲，沒有採納。

法國是政治氣質上與中國較為接近的國家，政治動蕩和革命最為頻繁，袁世凱與戴高樂面對的同樣是第三共和國式的議會至上的憲法，他們的主張接近就不奇怪了。而袁世凱所面對的形勢更比戴高樂危急得多，民國成立一年多，內閣已經換到第四屆，外有日本、俄國的嚴重威脅，內有猖獗的分裂勢力，正所謂危急存亡之秋，袁世凱在當時也確實是被許多人當作救世主來看待的。國會精英們的議會制理想得不到廣大人民和多數政治力量的由衷理解和實力支持，只能是虛幻的空想，而國會的實際運作是眾說紛紜、黨爭不斷、遲到早退、貽誤政事，甚至於在會場上肆口謾罵、打架鬥毆，也是自貶身價，增加了袁世凱憲法要求的合理性。不過中國民主制度的基礎遠不能與法國相比，所以袁世凱也不用象戴高樂一樣等上12年，只消1913年11月4日一紙命令，國會就煙消雲散，選舉國會的四千萬所謂選民鴉雀無聲，全國沒有幾個人感到惋惜，更不用說抗爭了。國會解散、約法廢止，實際上斬斷了新生共和國的法統，走上回歸於獨裁專制甚至復辟帝制的道路，這似乎也是民初不成熟的議會政黨政治實驗的必然結局。

（作者簡介：北京大學馬克思主義學院中國近現代史研究所副教授，zypku2004@126.com ）

（原稿出自《民國初年的進步黨與議會政黨政治》，有修改）

1 《致張國淦電》1912年12月17日，曾業英編：《蔡松坡集》，上海人民出版社1984年，627頁。

2 張學繼在《民國初年的制憲之爭》（《近代史研究》1994年2期）中認為，制憲之爭中「對壘的雙方，前期主要是北洋派與國民黨」，但實際上立憲派和革命派中都有懷疑議會政治、具有開明專制思想的重要人物，制憲之爭中的重要人物如蔡鍔、程德全、黎元洪等都不是北洋派或國民黨，國民黨中對此問題也是分成兩派，李烈鈞、胡漢民與袁世凱反而意見一致。

3 《致袁世凱等電》1912年12月28日，曾業英編：《蔡松坡集》，631頁。

4 《致各省都督電》1913年2月7日，曾業英編：《蔡松坡集》，646頁。

5 《中華民國臨時約法》（1912年3月11日公布），北京大學法律系憲法教研室、資料室編：《憲法資料選編》（第二輯），北京大學出版社1982年，261頁。

6 《會致各都督、民政長、各政黨》1913年1月13日，《黎副總統（元洪）政書》，沈雲龍主編《近代中國史料叢刊》第六十七輯，台灣文海出版社，198頁。

7 引自《覆長沙譚都督》1913年2月11日，《黎副總統（元洪）政書》，208頁。

8 丁文江、趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，上海人民出版社1983年，663頁。

9 《附覆電》1913年3月2日，《黎副總統（元洪）政書》，212頁。

10 《在研究憲法委員會常會上的講演》1913年3月25日，李晴波主編：《楊度集》，湖南人民出版社1986年，556頁。

11 王葆真：《民國初年國會鬥爭的回憶》，全國政協文史資料委員會編：《文史資料選輯》82輯，121頁，北京：中國文史出版社1999年出版《文史資料選輯·合訂本》第28卷。

12 王葆真：《民國初年國會鬥爭的回憶》，《文史資料選輯》82輯，123頁。

13 王葆真：《民國初年國會鬥爭的回憶》，《文史資料選輯》82輯，123頁。

14 白蕉：《袁世凱和中華民國》，《近代稗海》（三），四川人民出版社1985年，58頁。

15 王葆真：《民國初年國會鬥爭的回憶》，《文史資料選輯》82輯，123頁。

16 《袁世凱致黎元洪等電》1913年10月25日，遼寧省檔案館編：《奉系軍閥密電》第一冊，中華書局1984年，22頁。又據《憲法新聞》1913年23期校正。

17 同上。

18 《袁世凱致黎元洪等電》1913年11月4日，《奉系軍閥密電》第一冊，28頁；又據《憲法新聞》1913年24期校正。

19 《致張國淦電》1912年12月17日，曾業英編：《蔡松坡集》，627頁。

20 《致羅永紹函》1913年5月23日，熊希齡：《熊希齡先生遺稿》（5），上海書店出版社1998年，4363頁。

21 《與張謇論政書一》1912年1月6日，湯志鈞編：《章太炎政論集》（下冊），中華書局1977年，540頁。

22 《戴高樂將軍在諮詢議會的演說》1945年7月29日，戴高樂：《戰爭回憶錄》第三卷下，世界知識出版社1981年，584頁。

23 《戴高樂將軍的廣播演說》1945年9月4日，同上，592頁。

24 《1946年6月16日戴高樂將軍在貝葉的演說》，同上，638頁。

25 《法蘭西共和國憲法》1958年10月4日公布，中國人民大學法律系國家法教研室編：《中外憲法選編》，人民出版社1982年，120頁。

26 洪波：《法國政治制度變遷——從大革命到第五共和國》，中國社會科學出版社1993年，104頁。

約翰·密爾：《代議制政府》，商務印書館1997年， 76、81頁。

27《最近之秘密政聞》1912年6月9日，黃遠庸：《遠生遺著》卷二，商務印書館1984年，22頁。

28 趙尊岳：《惜陰堂辛亥革命記》，《常州文史資料（一）·紀念辛亥革命七十周年專輯》，常州：政協常州文史資料委員會1981年，70頁。

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