台灣「新南向政策」要抱「印太戰略」大腿？

【文/ 觀察者網專欄作者 洪鑫誠】

近期，美國重要智庫戰略及國際研究中心（Center for Strategic& International Studies, CSIS）推出與台灣相關的重要研究報告《新南向政策：深化台灣的區域整合》（The New South Policy: Deepening Taiwan』s Regional Integration），這份報告長達88頁，研究陣容強大，且專為台灣的一項具體政策設計，重視程度可謂近年罕見。

這份美國智庫報告什麼來頭？

該報告由CSIS研究中國的大本營「中國力量」項目（China Power Project）負責，作者包括在中美、兩岸關係領域十分活躍的CSIS「中國力量」項目主任葛來儀（Bonnie S. Glaser）、CSIS中國商業與政治經濟項目（Project on Chinese Business and Political Economy）主任斯科特·肯尼迪（Scott Kennedy）以及美國駐緬甸首任大使、CSIS東南亞項目特邀高級顧問德雷克·米切爾（Derek Mitchell）。此外，報告在CSIS華盛頓總部舉行了發布會，並邀請台灣「政務委員」、前「駐美副代表」鄧振中、現任台灣「駐美代表」高碩泰以及中華經濟研究院台灣東協研究中心主任徐遵慈赴會致辭、研討。可以說，從研究到造勢，CSIS方面都以高規格對待這份報告。

然而，這種難得的高規格和目前「新南向政策」的現實窘境形成了鮮明的反差。作為美國名列前茅的智庫，CSIS在這個時候花大力氣推出這份報告，表面上看對議題的把握有點不太專業，令人好奇背後原因。

不過，考慮到CSIS在美國頂尖智庫中屬於與台灣互動相當熱絡的一個，帶著這個問題意識，筆者回到報告原文。果然，報告致謝部分提供了一些重要信息，有助於從文本之外理解該報告的意義。致謝首先感謝台灣「外交部」和「駐美代表處」對研究工作的支持，以及在台北安排的大量報告所需訪談。另外，報告特別鳴謝來自台灣遠景基金會的CSIS訪問學者Tim Huang提供的幫助。而致謝的最後一段則提到：感謝台灣「外交部」的慷慨贊助。

看來，民進黨政府，尤其外交系統在這一報告的產生和發布中扮演了重要角色，包括提供研究經費並協助安排研究過程中的大量訪談。而鄧振中、高碩泰等台灣外交系統背景，且具長期協調台美關係經驗的官方代表與CSIS共同出席發布會，更反映了台灣方面希望在新南向政策上尋求美方支持、達成台美合作的目的。CSIS作為建制派智庫代表，在特朗普治下傳統智庫「旋轉門」紛紛受阻的情況下，通過其擅長的「台灣牌」來尋求關注，同時賣台官方一個面子，可謂一舉兩得。

新南向要抱「印太戰略」大腿？

除了內容豐富的報告之外，在發布會上，台「政務委員」鄧振中及CSIS研究員還分別用PPT進行了相關演講。其中，鄧振中的演講內容除了對新南向政策的概述性介紹之外，將很大重點放在強調該政策與美國戰略的契合，並似乎有意避免提及中國大陸對新南向涵蓋地區的影響力，全文難覓涉及大陸的字眼。

首先，為論述新南向的政策背景，鄧振中在談到亞太地區日益增長的重要性時將台灣新南向政策和韓國的新南方政策（New Southern Policy）、印度的向東行動政策（Act East Policy）以及美國近期提出的印太戰略（Indo-Pacific Strategy）至於同一國際視野之下探討，而後兩項政策，是印、美兩國近年提出的具有戰略意義而非純經濟意義的政策主張，這與台灣方面淡化新南向政策之政治意涵的期望相悖。

其次，在宣傳新南向政策的包容、開放與合作精神時，鄧振中仍將台美之間的戰略契合作為重點展開。其演講中提出，台灣的新南向政策與美國在印度-太平洋地區的戰略願景及經濟發展計劃都十分一致，並表示：台灣願意且有能力與美國在印太地區合作。

結論部分，鄧委員更是直截了當，只有兩句話。一是再次表達合作意願：台灣願意且有能力與美國合作，積極推動該地區的社會及經濟發展。二是表示台灣認同並有興趣與美國發展特朗普所謂「基於公平及互惠貿易原則的雙邊貿易協定」，並相信可能成為印太地區的一個模範。

於是，這整個演講下來，給人一種避重就輕、投機取巧的直觀印象。首先，全文論述台灣施展新南向政策之優勢時，避開大陸對其目標國家的現實影響力，只側重單方面數據，因而與實際政策環境脫節，也暴露其信心不足。其次，或許正因底氣不足，全文解釋新南向與美國印太戰略的契合，以及台灣自由貿易精神與特朗普雙邊貿易觀點的契合時，有一種略顯刻意、勉強的撮合，事實上，只要做一番嚴肅比對，便可知此說法站不住腳。

這或許可視為台方在籌碼有限的條件下的論述策略，但不免有種抱大腿的嫌疑，反而凸顯新南向的窘境。

「拆了東牆補不了西牆」

再看CSIS方面。發布會現場對研究報告結果的介紹比起鄧振中的演講顯得精要很多。簡單說就是三部分。第一，和台灣官方態度一樣，強調新南向政策是為了促進台灣的區域整合（regional integration），而非破壞兩岸關係。頗有從美國立場為台灣說法背書的意味，這應符合台灣方面的期待。第二，強調該政策和以前台灣方面以新南向為名的政策都不一樣，更全面、更具戰略性，且已經成為蔡政府的執政優先項。第三，強調現在去評價新南向的政策效果還太早了，但其已經取得了一些早期收穫。

當然，基於現有研究，CSIS拿不出太多證據來描繪新南向政策的光明前景。在CSIS方面的發布會PPT中，只有兩張圖表分別用來說明蔡政府對新南向政策的重視，以及該政策的早期收穫。對於前者，研究採用2017及2018年度台灣官方預算數據對比，發現台灣外交、教育、經濟、旅遊四個部門的新南向專項預算都有一定程度的提高。而所謂「早期收穫」，只有一張近年來台灣入境遊客來源分布趨勢圖。根據改圖，近年來，大陸赴台遊客總量不斷下降，而新南向國家赴台遊客總量則不斷提升。

如果說專項預算的增加確實體現蔡政府對新南向政策的重視，那這些台灣納稅人的錢花得是否有效就是另一個問題了。畢竟，像新南向國家遊客增加，而大陸遊客數量驟降這種趨勢能不能稱作「收穫」，還得打上一個問號。眾所周知，大陸遊客近年赴台數量銳減與兩岸關係冷清的大環境有關，和新南向政策關係不大。而為彌補「陸客不來」造成的旅遊業大缺口，台灣方面大力推動對新南向國家的簽證便利化政策，從而提升目標國入境遊客數量。

然而，實際效果可能是「拆了東牆補不了西牆」。正如高雄楊先生所代表的許多台灣夜市經營者所抱怨的那樣：「新當局說要『新南向』，但大多數東南亞觀光客來六合夜巿，其實都只是看看而已，消費力根本比不上陸客。陸客沒來，生意真的差非常多。」

新南向的悖論

旅遊業的例子已經作為一個側面，從經濟領域反映了台灣在大陸和新南向之間的政策困境。然而，新南向最大的死結卻幾乎是內生的：一方面，新南向有降低對大陸依賴的經濟目的，使其無法打消外界對台灣藉此經濟手段達成政治目的的疑慮。另一方面，如果缺少戰略和政治上的訴求，目前看起來事倍功半、希望渺茫的新南向又是為了什麼？

前民進黨「中國事務部」主任顏建發說得直接：「南向政策一直是台灣內部獨派的願景。那是跳脫過度依賴中國而擔憂被整並於中國系統的本能意念。打從李登輝、陳水扁，一直到現在的蔡英文，獨派皆有此念頭。」綠營學者都持此觀點，新南向被統派、大陸方面視為具有「經濟台獨」傾向幾無懸念。

然而，蔡政府也深知，新南向欲收成效，不可能繞過兩岸關係，故必須極力弱化其在外界眼中的政治意涵，強調其並非敵對大陸之政策。

例如在執政一周年之際，蔡英文就在受訪時強調，「我從一開始就說，新南向政策的用意並不是在這個區域內發表政治上的宣示，而是與國際社會建立互惠互利的關係；不是與大陸競爭，而是強調台灣地區作為本區域的成員，以自身優勢促進互惠互利發展。」而不少立場溫和的台灣學者也紛紛呼籲，新南向不應和大陸割裂，離不開和諧的兩岸關係等等。

政治大學國關中心學者劉復國的分析一語道破新南向無法繞過兩岸的現實，他表示，推動新南向政策絕對不應該是為了與大陸劃清界線相互對立而為。但現實中，對於政治基本立場上，兩岸迄今還難達成共識，要想跨越政治難題直接進入新南向領域促成合作，不免流於一廂情願。

事實上，新南向目標國家大多已與大陸建立密切聯繫，這些和台灣方面並無正式外交關係的國家，在處理對台關係時不可能忽略大陸的影響。顯然，如果台灣不能讓他國相信新南向不致引起兩岸關係乃至區域關係緊張，新南向國家不可能冒著犧牲對華關係的風險而站隊台灣。

也正如劉復國所言：「台灣的新南向努力不應刻意迴避掉最關鍵、最困難的環節，那就是兩岸關係的緩和與穩定發展。不管願不願意，台灣都需要理解大陸對於東盟國家以及南亞國家的實質影響力，因為這些都將直接投射到新南向的執行成敗上。」

目前來看，如果蔡政府不能首先改善兩岸政治關係，便不可能說服大陸及新南向國家相信新南向的「友善」，而更可能被視為「經濟台獨」和「麻煩製造者」。然而，如果蔡政府真的拿出誠意改善兩岸關係，新南向本希望達成的擺脫對大陸依賴之政策意義似乎不再重要了，獨派對此又作何感想？

換句話說，新南向政策要麼是在兩岸關係融洽時錦上添花，與大陸政策相輔相成。要麼則是在兩岸關係冷清時雪上加霜，被視為與大陸切割的政策手段。僅靠包裝掩飾而實現政策目標的可能性十分渺茫。

美國能幫什麼忙？

釐清了新南向的悖論，更能把握台灣方面與CSIS這次合作的現實意義。首先，這次合作體現台方在繞開大陸未果之後，嘗試尋求美國的重視和支持，希望憑藉後者在亞太地區的強大影響力，讓台灣在兩岸關係僵局之下仍然能夠實現南向。如前所述，為此，台方甚至有意迎合特朗普提出的，尚未成熟的政策主張，包括印太戰略。似乎只要把新南向政策打包整合進美國主導的更大戰略之內，就能蓋過大陸的影響了。

其次，對CSIS來說，作為智庫，借新南向政策這個噱頭，為政府提供打「台灣牌」的選項，抬升自己的政策影響力，值得一試。更何況，台灣方面又出錢又出力的，大家一起搞點事情，何樂而不為？

不過，美國到底能幫什麼忙？從這份報告原文的政策建議部分來看，美方對新南向政策的了解仍在十分初始的階段。除了老套地重申台灣作為民主、自由社會及美國的長期夥伴，對美國的重要意義與價值。作者不得不指出，美國尚未對新南向政策給予足夠的思考與支持。因而呼籲政府考慮積極支持該政策，認為其成功對美國有利。然而，報告也只能給出一些十分寬泛，甚至顯得有些一體適用的建議。

其中最具體的，唯一提到對政府特定官員建議的只有第一條：「美國亞太事務助理國務卿應該與其在南亞和中亞國家的對應官員協調創立一個工作小組來思考美國能夠如何支持新南向政策。」顯然，若只是由助理國務卿這一層級官員牽頭，新南向政策幾不可能被美國提到台方所期待的戰略層次，更何況，這還只是建議而未落實。而關於鄧振中在演講中多次提及的印太戰略，報告在政策建議部分隻字未提。面對台灣對該戰略的興趣，CSIS怕是也有點無奈，美國自己都還沒整明白、發展成熟的戰略概念，怎麼就和新南向搭邊了？

總的來說，如果只是這種雷聲大雨點小的報告，台灣「外交部」這筆經費恐怕花得不太實惠。但話又說回來，如果這類報告對美國產生政策效果，「新南向政策」能擺脫被美國當牌打的悲劇嗎？

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