「基本醫療衛生與健康促進法」是公民衛生健康權益保障的重大突破

聚焦基本醫療衛生與健康促進法

柳斌傑

1948年9月生，陝西長武人。十二屆全國人大教科文衛委員會主任委員、清華大學新聞與傳播學院院長，曾擔任原國家新聞出版總署署長。

2013年起赴全國人大常委會任職。任職五年時間裡，柳斌傑參與了科教文衛領域多部法律的調研、制定和執法檢查。作為原新聞出版總署署長，他對文化領域的立法傾注頗多心血。在他看來，中國社會文化領域立法仍遠遠滯後於現實需要，本屆人大在社會領域立法方面取得大突破，在解決民生領域問題上取得很大進展，補上了全面依法治國中的「短板」，立法工作也已經開始轉型。

聲音

將「健康權」寫入這部法律，是對民法總則、侵權責任法、刑事法律中的健康概念的提升和豐富，有利於從法律上提升人民群眾健康的重要地位，使人民群眾依法享有維持和獲得健康的權利，政府有法律義務提供醫療衛生保障、醫療保險和提升健康水平的服務。

基本醫療衛生與健康促進法、公共文化服務保障法都是將憲法規定的公民權利落實在可操作的法律中。

——— 柳斌傑

幾乎沒有哪部法律草案的名稱像「基本醫療衛生與健康促進法」這樣受到如此多的關注和討論。2017年年底，全國人大教科文衛委員會提請全國人大常委會初次審議這部法律草案，審議中受關注最多的就是法名。法名掀起巨大討論的背後，是法律定位的不明晰，以及「健康融入萬策」尚不堅固的共識。

2018年1月，全國人大常委會對包括「基本醫療衛生與健康促進法」草案在內的一批法律草案向社會公開徵求意見。在諸多法律案當中，公眾對「基本醫療衛生與健康促進法」草案提交的建議意見最多，超過了5 .7萬條。

在此之前，這部法律在全國人大常委會的立法規劃中靜默「躺」了至少15年，在本屆人大任期臨近結束終於走上了立法軌道。

在學界看來，「基本醫療衛生與健康促進法」草案有所局限，但也有很多人讚賞這部法律對保護公眾健康所具有的突破意義。2月初，南都記者專訪了全國人大常委會委員、全國人大教科文衛委員會主任委員柳斌傑。

柳斌傑透露，「基本醫療衛生與健康促進法」是一部基礎性、綜合性、全局性的法律，帶有頂層設計的意義，是公民衛生健康權益保障的重大突破。

法律名稱受關注將進一步研究如何更準確反映立法初心

南都：2017年年底，在全國人大常委會初次審議「基本醫療衛生與健康促進法」草案過程中，審議意見似乎關注的更多是法律名稱以及法律定位的問題。你怎麼看待目前的名稱？

柳斌傑：之前立法規劃中的法名是「基本醫療衛生法」，立法考慮的重點是為解決醫療、衛生兩方面的問題。醫療，主要解決醫療體系的法律問題；衛生，主要確立公共衛生體系。國際上也主要是這個框架。2016年中央召開了全國衛生與健康大會，國務院隨後頒布《「健康中國2030」規劃綱要》。十九大上，「健康中國」成為國家戰略。由於「健康中國」提上日程，必須法有所及。

專家學者認為光立法確立醫療和衛生體系還不夠，醫療衛生是保障健康的一個重要方面。如何在立法當中體現「大健康」的理念？應該立一個「健康促進」的法律。當時我們正處於制定基本醫療衛生法的節點上，就考慮把健康促進的內容加進來，最後決定採用現在的名稱———基本醫療衛生和健康促進法。

法名經過修改、討論，大家認為從邏輯順序、解決的問題，體現了基本醫療衛生制度，也體現了中國的健康戰略，總體上是認可的。

南都：不少委員對草案的名稱提出了各式各樣的意見，是否有可能對法律名稱進一步修改？

柳斌傑：對現在的名稱也有反對意見。有些人認為目前草案的容量不能完全包含健康促進的內容。基本醫療衛生方面比較完整，健康促進部分比較薄弱。國家到底採取什麼樣的政策措施推進全民健康還不太充分。也有人主張，應該分為兩部法律。有些人認為就應該叫做「健康促進法」，把醫療衛生作為其中一部分來放置。也有人提出，按原來的基本醫療衛生法就可以，健康促進是題中應有之意。

我們還在討論。在後幾次審議中要進一步研究如何使法律名稱更準確反映立法的初心和本質。目前的這個名稱也可能變。

提出「健康權」是亮點與現行法律涉及的「健康」非一個概念

南都：在法律草案中明確提出「健康權」受到關注，怎麼看「健康權」這個概念？草案提出這個概念想要達到什麼樣的權利和義務配置的效果？

柳斌傑：「健康權」的提出是這部法律很重要的亮點。它與目前已頒布實施的法律中涉及的健康不是一個概念。已經頒布的法律中主要是針對個體傷殘、人身侵害、喪失勞動能力等情形下使用「健康」一詞。

「基本醫療衛生與健康促進法草案」中提出「健康權」，明確其是人的一項基本權利。草案中規定，中華人民共和國公民，不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰，依法享有健康權。

將「健康權」寫入這部法律，是對民法總則、侵權責任法、刑事法律中的健康概念的提升和豐富，有利於從法律上提升人民群眾健康的重要地位，使人民群眾依法享有維持和獲得健康的權利，政府有法律義務提供醫療衛生保障、醫療保險和提升健康水平的服務。提出「健康權」的目的是要保護人民健康，把人的健康權利作為一項基本權利，得到全社會的尊重。

南都：「健康權」有沒有邊界？

柳斌傑：個人享有的健康權是有一定界限的，不是一切健康問題都要由政府負責，理應有一部分由個人負責。國家保障一些基本的健康權益，不是無限的。

草案第四條明確，國家建立基本醫療衛生制度，為公民提供公平享有、與經濟社會發展水平相適應的基本醫療衛生服務，維護和保障公民健康。「健康權」的邊界隨著經濟社會發展不斷提升；不是制定死的標準。不同時期，人民享有的健康權也有發展變化。

公開徵求意見基層醫療機構服務能力最受關注

南都：基本醫療衛生與健康促進法草案徵集到5.7萬條意見。這些意見集中在哪些方面？最受關注、討論最多的問題是哪些？

柳斌傑：到目前為止，社會上討論和全國人大常委會初次審議中，大家比較集中關注的問題主要有五方面。

大家最關心的問題是醫療機構，特別是基層醫療機構的服務能力。「分級診療」的醫改將基層作為重點，如果基層醫療服務能力水平不高、藥品供應保障不好，光鼓勵大家在基層看病解決不了矛盾。

第二個方面的意見來自於醫務界，關注醫務人員權利的保障、醫患矛盾和醫護人員待遇問題。非編製人員待遇偏低，不利於留住人才。

第三方面是醫保，包括醫保制度設計、醫保管理、醫保支付水平等。社會上普遍反映目前的醫保制度更多考慮控費不超支。藥品是醫生打仗的武器，應該由醫生決定藥品使用；有些地方為了醫保不超支，規定哪些葯不能用，哪些葯屬於自費，患者、醫生意見較大。同時，有的地方出現醫生、患者合夥騙取醫保的問題，一方面不能滿足社會需要，一方面又出現管理上的問題。

第四是衛生監管、執法、矛盾調處。去年全國人大開展了藥品管理法執法檢查，發現一些環節存在監管不到位的問題，比如疫苗監管不力、新葯評審滯後、藥品不良反應報告頻率偏低，與國際水平差距大。

第五是促進全民健康的問題。即如何把全民健康納入各級政府的議事議程，讓政府真正管起來。現在政府很少管健康，健康不是一件具體的事情，不是把醫院建起來讓人有地方看病就行。影響健康的因素很多，涉及20多個政府部門和群團組織的工作，包括衛生、社保、財稅、體育、食品藥品、環境等都與健康有關。中央提出「將健康融入所有政策」，如何落實，不少人擔心，「健康中國」不要成為一個口號，要有真正的法律措施。

南都：提請審議，意味著這部法律走上了立法軌道，下一屆全國人大常委會任期內是否會出台？

柳斌傑：每一次審議都會將意見歸納並予以解決。目前的法律內容，兩大部分的內容都沒有太多意見，主要是使用一個什麼樣的名稱能夠更好地涵蓋法律內容。一審中提出的問題，如果得到很好解決，提出修改意見，會很快進入二審。進入二審的時間取決於一審提出的問題是否能夠得以解決。

南都：此前這部法律列入立法規劃十餘年，為何遲遲沒有邁出立法的步子？

柳斌傑：這部法律已經前後論證將近20年，在起草過程中，我們研究了世界各種類型的醫療衛生法律，我們還與世界衛生組織一起召開了國際研討會，邀請了有代表性國家的專家。對這部法律的定位是一部基礎性、綜合性、全局性的法律，要確立中國的基本醫療衛生制度。與傳染病防治法等專項法律不同，這部法律帶有頂層設計的意義。立法時間長，是因為對基本醫療衛生制度的共識不夠。

南都：其他國家是如何通過法律調整政府對公民健康責任的？

柳斌傑：從世界上100多個國家情況看，各國法律確立的醫療衛生制度主要有四類情況：一是政府主導的，比如說英國、印度、古巴等國家。這個制度本身很好，但效率存在問題、負擔也很重，比如看病要排隊的問題。二是政府加市場，政府提供一些基本服務項目，市場為補充，很多非洲國家是這種模式。三是市場加國家，市場為主，國家托底，保障特殊人群。四是完全市場化的，與商業保險制度結合起來。對中國來說，首先定位基本醫療的主體是公益性，然後加上多層次醫療保險制度作為補充，把國家和個人力量結合起來。這種制度性的問題設計是很難的，有的還在醫改中探索，比如公立醫院怎麼體現公益性？現在還沒有定論。

是否設「國家健康委員會」？難以用一個部門涵蓋全部健康職能

南都：在衛生領域的立法當中，這部法律草案是第一部由全國人大教科文衛委員會牽頭起草，能否談談在法律起草過程中的立法權衡和部門協調是怎麼樣的？

柳斌傑：人大常委會組成人員不能在政府部門兼任職務。一旦當選，就要辭去在行政部門的職務。所以，人大常委會委員不代表政府部門，而是站到人民公眾的立場上，比較超脫。站在政府部門立場上來立法，會比較多地考慮部門利益，很多是含有要權、要錢的內容，這是部門立法的局限。

人大立法是國家立法，具有權威性。人大是政府部門的監督機構，找部門討論問題比較客觀些，當然政府部門要提出自己的意見。這個過程中，部門也有自己的利益訴求，我們會聽取他們的意見，但不會完全按照他們的意見去做。而是要參照法律要求和群眾需求。這樣協調起來比較方便，比部門間協調更方便些。

以這部法律草案為例，教科文衛委員會在起草之初就向各個部門徵求了意見，召開了多次討論會。最後提交常委會審議之前，全國人大常委會辦公廳再次徵求政府部門的意見。這樣多次徵求意見，多次協調，能夠解決立法中的爭議問題。部門意見與人民群眾利益發生衝突，絕對要維護人民群眾利益。人大在審議法律的時候，也是這樣一個基本傾向，抑製法律的部門化問題。

南都：公眾和專家學者當中也有一些聲音認為，法律草案中落實「健康權」，在現有版本中缺少一定的體制機制保障，比如有人建議，將草案第六條改為「國務院設立國家健康委員會，統籌規劃全國醫療衛生與健康促進工作」。這涉及到政府機構改革的內容，是否有可能在法律當中明確？

柳斌傑：制定每部法律都涉及落實問題。也有專家建議成立健康保障委員會，我們聽取各方面意見後，沒有寫進去，而是提出由國務院衛生行政部門牽頭協調，目前也是這樣的協調機制負責推進衛生與健康工作。

設立機構的問題涉及面太大，一般的法律不宜涉及。此外，國家健康委員會這樣的機構太過龐大，我們梳理過，有健康相關職責的部門達到28個，很難用一個機構來涵蓋全部職能。其職能是體現在各自的工作中，比如環境要好、食品要安全，不能集中進行。

原本法律草案中涉及健康的部門職責都有具體條款，比如教育部、財政部等每一個部門承擔什麼樣的健康責任都有明確規定。但顯得太長，後來改為概括式規定，各部門職責由國務院條例規定。

南都：沒有寫入每個部門的具體健康職責，是因為部門博弈嗎？還是因為政府部門對於「健康融入萬策」的共識沒有達成？

柳斌傑：比如有人反映，目前的財稅政策對健康促進的力度還不夠，應該加大對衛生的投入，但財政部門的觀點認為衛生投入是各級財政分別投入，東部地區自己投入。標準會高一些；西部地區要依靠轉移支付，不好統一，將財政對衛生的投入寫入法律是不現實的。協調起來難度非常大。

我們和每個相關部門都做了協調工作，發現與健康越利益相關的部門，如財政、社保、衛生、藥品等部門，越難協調。

人大主導立法考慮全民利益，也要考慮國家能否負擔得起，能否持續發展。這部法律之所以決定由人大主導立法，就是這個原因。過去由衛生行政部門牽頭起草，部門色彩重，協調難度大，多少年難以推進。

立法轉型已經開始從解決市場經濟問題轉向社會領域

南都：有學者這樣看，基本醫療衛生與健康促進法這部法律草案代表了立法工作的一種轉型，法律想要主動通過權利和義務配置推動社會發展，是這樣嗎？

柳斌傑：改革開放以來，中國開始實行市場經濟，需要許多涉及市場經濟的法律。相當長一段時期，法律主要用於解決市場經濟方面的問題。

這幾年轉向社會領域立法，有幾大標誌：一是宏觀上注重了國家安全問題，比如國家安全法、反間諜法、境外組織管理法、網路安全法，保障社會安全有序。二是民生領域的立法，這是本屆人大立法的重點和轉折點，主要重視教育法律體系的完善，先後對義務教育法、高教法、民辦教育法作出重大修訂；文化立法加大力度，填補了文化立法的短板和空白，公共文化服務保障法建立了中國特色的公共文化服務體系，電影產業促進法探索了文化產業的立法，公共圖書館法是文化領域公共服務的專門法律；基本醫療衛生與健康促進法也是這樣。整體上，本屆人大在社會領域立法方面取得大突破，在解決民生領域問題上取得很大進展，補上了全面依法治國中的「短板」。

憲法裡面關於公民權利的規定，有些還沒有落實到法律層面，基本醫療衛生與健康促進法、公共文化服務保障法都是將憲法規定的公民權利落實在可操作的法律中。

中國進入一個發展的新時代，不僅經濟上要高質量發展，政治建設、社會建設、文化建設、生態文明建設，都要進入一個高質量發展的新階段。社會有這個呼聲，領導層也有這樣的認識，立法工作就加快了。

建設小康社會三個攻堅戰打完後，全社會的精力會開始越來越重視政治、社會、文化、生態環境方面。中央提出要用幾十年的奮鬥展示社會主義制度的優越性；現在中央落實以人民為中心的發展思想，更加關注人民群眾的獲得感。人大代表提出的這方面立法建議，會受到更加的重視。

采寫：南都記者 吳斌 發自北京

攝影：南都記者 陳偉斌

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