10位法學專家談許水雲訴區政府違法強拆案

導讀：2018年2月6日上午，由北京大學憲法與行政法研究中心、北京在明律師事務所聯合主辦的第七屆在鳴行政法治論壇暨「不動產徵收領域的產權保護」主題研討會在北京隆重舉行。會議圍繞最高人民法院於1月30日發布的「人民法院充分發揮審判職能作用保護產權和企業家合法權益典型案例」中由北京在明律師事務所楊在明、周濤律師代理的「許某某訴金華市婺城區人民政府行政強制及行政賠償案」及另一起由周濤律師代理的最高法再審案件「劉某某等訴廣西壯族自治區人民政府行政複議糾紛案」展開深入研討。那麼，與會的10位法學界專家學者究竟都是如何看待這兩起最高院判決的呢？

北京大學憲法與行政法研究中心主任、教授姜明安在致辭中指出，產權保護是一項直接關乎國計民生，關係到中華民族偉大復興的中國夢能否最終實現的重大問題。中央近年來對此問題連續發文，並由最高法通過分批發布典型案例的方式來不斷強調，恰恰說明了在地方上此領域仍然法治狀況不盡如人意。具體到不動產徵收領域，自《國有土地上房屋徵收與補償條例》施行後，總體的法治環境有所改善，但與群眾的期待仍有較大的差距。造成這些問題的原因主要是三個方面，一是個別地方政府嚴格依法行政的意識仍不到位；二是《土地管理法》等直接關乎產權保護問題的法律存在滯後；三是人民法院在審理此領域案件時的獨立性仍受到一定程度的干擾和影響。而本次最高法對許水雲案的再審判決，無疑是從最高司法機關傳遞出的一個積極信號。

北京航空航天大學法學院副院長、教授黃卉在發言中表示，此次最高法對許水雲案的判決將「行政賠償」與「徵收補償」的權益保障因素結合起來，這是非常大的突破，具有重要的示範意義。《國家賠償法》所規定的直接損失與間接損失的區分問題，對應到本案中，將可預見到的停產停業損失認定為直接損失是沒有問題的。

國家行政學院法學部主任、教授胡建淼首先對代理最高院典型案例的律所和律師給予了積極肯定。對於直接損失這一概念，胡教授認為「直接」到什麼程度才能算進來，是值得探討的話題，本次判決無疑對此進行了大膽的嘗試。而對於室內物品遭埋壓後的舉證責任問題，應當依據《行政訴訟法》第38條第2款之規定適用舉證責任倒置，由行政機關承擔舉證不能的不利後果。至於賠償與補償的最終結果，則應當依據保障產權人得到全面賠償的原則「就高不就低」進行計算，再按照行政賠償加以落實。

中國政法大學法學院教授劉莘認為，賠償和補償的區別在法理上是比較明晰的，合法行為引起補償，違法行為引起賠償，本案中區政府是違法強拆，判賠償是很準確的。通常認為的徵收補償原則應是對損害的「填平」，但《國家賠償法》卻是只賠直接損失的原則，賠償結果往往不能實現對損害的全面彌補。這說明《國家賠償法》亟待修改完善，從而改變其在實踐中與合法的徵收補償「一邊高一邊低」的不正常狀態。就違法強拆被確認違法後的舉證責任問題，《行政訴訟法》第38條第2款規定得很清楚，只是有待於進一步的法治宣傳。最高法的這份判決以典型案例的方式在實踐中解決了賠償與補償結果不平衡的問題，同時突出了對政府官員「違法必擔責」的責任追究，是一份很好的判決。

中國政法大學訴訟法學研究院教授王萬華表示，最高法的這份判決中最大的亮點就在於將《國家賠償法》與《國有土地上房屋徵收與補償條例》進行了綜合適用，其試圖通過法律適用途徑解決長期存在的矛盾，而又不將矛盾指向法律法規本身可能存在的問題。補償與賠償是一個動態的過程，原本合法的徵收補償因政府的違法強拆而轉變為行政賠償，最高法在定性上明確要賠償，但在解決產權人權益的問題上又融入了徵收補償的法規，這麼做是否有充足的法律依據可以另行探討，但就其司法實踐的效果而言無疑非常好。從「實質性化解行政爭議」的新行政訴訟立法目的的角度出發，這一判決的合理性是充分的。

中國社會科學院法學所民法室主任、研究員謝鴻飛認為，只要是按財產的正常使用方式所獲得的收益，都可以理解為是直接損失。停產停業損失，在一定條件下也可以認為是直接損失。

中央民族大學法學院法治政府與地方制度研究中心主任、教授熊文釗指出，「違法賠償、合法補償」這一原理是不存在爭議的，行政賠償屬於違法責任，而行政補償則是適法義務，二者不應簡單的糅合在一起，應將「賠償責任」和「補償義務」區分開來，最高法的這份判決對於產權保護無疑是極為有力的。

清華大學法學院副院長、教授余凌雲指出，這份判決要解決的就是一個違法強拆後的行政賠償問題，而並非徵收補償的問題。補償與賠償的區別之一在於，它是一個帶有較強政策性、靈活性的博弈問題，政府在徵收補償中對停產停業損失等預期收益予以補償的目的就是要促使被徵收人儘快同意簽協議搬遷，這和行政賠償的目的、性質有所區別。最高法的判決體現了一種智慧，對於解決糾紛爭議非常有價值，老百姓也會比較滿意。至於在賠償、補償二者標準、內容的明晰上，仍可以繼續探討。這一判決所反映出的另一個問題是，《國家賠償法》的確存在一定的滯後性，不能有效保障遭違法行為侵害的產權人的權益，而需要依靠《條例》來予以補充。

國家行政學院法學部副主任、教授楊小軍表示，他對這份判決感到並不意外，意外的是大家對這份判決的高度關注。就案件本身而言，地方政府在房屋徵收決定未作出的情況下即對涉案房屋實施強拆，明顯違反了《條例》規定的徵收程序，其違法行為的性質是嚴重的，甚至可以說是不應該犯的錯誤。最高法通過這樣一份判決對政府的依法行政予以督促的用意是明顯的。而案件的另一個問題在於涉案房屋系無證房屋是否會影響其經營性用房的認定，楊教授認為房屋的權屬是因交易取得，不是因登記取得。房屋的用途是房主自己的權利，是所有權中的使用權權能，不是因房屋產權登記而產生、變化的。行政機關的規範性文件無權決定、限制、剝奪房主對房屋是商業用房還是居住用房的選擇權利。

最高人民法院原行政庭庭長趙大光認為，違法徵收行為所導致的被徵收人產權遭侵害的案例在地方上仍比較嚴重，造成後果比本案嚴重的還有很多。通過這個案例，我們可以看到國家有關部門對不動產權益保護加大了力度，我覺得是非常必要的，也是非常有意義的。我們大家知道不動產往往涉及公民、法人和其他組織重大的權益，或者說某些情況下對某些人來說，房屋幾乎是他的全部財產。對這類權益的保護加大力度，無疑是非常必要的。毫無疑問，賠償和補償是性質完全不同的事情，不能相互替代，更不能混為一談。能夠在律師和產權人的堅持下獲得這樣一份判決，當然是有其進步的意義的。

對於另一起由最高院再審的「劉某某等行政複議案」，會議就《行政複議法》第30條第2款的理解、適用問題和對省級政府作出的征地批複不服的救濟途徑問題展開了充分探討，並對最高院於2005年作出的有關問題答覆的合法、合理性問題進行了研究。與會專家普遍認為，《行政複議法》第30條第2款的文義表述是十分清楚的，即「根據省級政府作出的徵收土地決定，確認土地所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決」，而不是「徵收土地決定本身就是最終裁決」。最高法（2005）行他字第23號《答覆》的意見存在對前述法條做擴大解釋的傾向，其內容與立法原意不符。最高院通過再審判決重新明確了當事人對省級政府作出的征地批複享有申請行政複議進行救濟的權利，能夠通過律師的代理為當事人贏得一次行政複議的權利，這是積極而有價值的。

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