「三合一」綜合執法改革存在的6大問題

隨著我國社會經濟的深入發展，與之緊密相聯的行政執法體制問題也日益突顯。推進綜合行政執法改革，有利於解決我國行政執法領域普遍存在的多頭執法、多層執法、權責脫節和橫向職權衝突與縱向效率低下等問題。

改革模式

2015年4月，中央編辦確定在全國22個省的138個城市開展綜合行政執法體制改革試點。2016年4月，內蒙古自治區編辦確定在包頭市、通遼市、鄂爾多斯市和巴彥淖爾市4個盟市，滿洲里市、二連浩特市2個計劃單列市，呼和浩特市新城區等8個旗縣（市區）開展綜合行政執法體制改革試點。目前，內蒙古多數地方將工商、質監、食葯等市場監管職能進行了整合，形成了「三合一」或「二合一」綜合監管模式。具體改革模式情況如下：

一是一支隊伍管全局的改革模式。

有的是在行政機關內部專門成立綜合執法辦案機構。如內蒙古自治區工商局於2016年4月成立綜合稽查執法局，主要負責查處全區範圍內跨兩個以上行政區域或跨兩個以上業務處室的案件，以及其他需要自治區工商局查處的重大、複雜案件。赤峰市局於2015年3月機構改革時內設執法稽查局，配備執法人員56人，形成統一執法大格局，後食藥局單列後，人員減為21人。

有的是將已有的專業市場分局整體轉化為綜合執法辦案機構。如包頭、通遼、巴彥淖爾、烏海、阿拉善等盟市將原直屬專業市場分局轉換為執法局或執法支隊，機構和人員配備齊全，專司執法工作。

還有的是將公平交易局與相關執法機構合併，一個機構、兩塊牌子，既履行對上級業務部門的條線工作，又專司機關內部的執法辦案，如呼和浩特市局。

二是跨部門綜合執法的改革模式。

主要有以當地政府牽頭、多部門執法職能合併的滿洲里市改革模式。主要是在市各區組建綜合行政執法局，與市食品葯工商局各區分局合署辦公，將安全生產、食品和藥品等領域部分行政執法許可權委託各區綜合行政執法局承擔，最終實現「一個區域一支執法隊伍」的目標。

還有按職能相近的部門進行合併的巴彥淖爾市改革模式。巴彥淖爾市工商質監局整合了糧食、商務等部門的執法事項，組建成立巴彥淖爾市市場監督綜合行政執法局。烏拉特前旗、杭錦後旗以市場監管局牽頭，採用「1+N」模式整合資源，成立社會事業和市場監督綜合行政執法局，實現了市場監管局、發改委等10多個部門行政執法職能的跨部門整合；鄂托克前旗組建鄂托克前旗市場監督管理執法局，將市場監督管理局、經濟商務和信息化局（除煤炭、節能監察中心方面以外）的行政執法職能等進行整合，實現統一執法事項受理、統一執法案件辦理。

三是鄉鎮一支隊伍管全部的改革模式。

准格爾旗在全旗9個蘇木鄉鎮設立綜合執法局，將鄉鎮工商、質監、食葯三合一的市場監管所的所有職能職責和人員、編製、經費全部整合在鄉鎮綜合執法局中，將涉及旗市場監督管理局的358項行政權力全部下放到蘇木鄉鎮綜合執法局，旗市場監督管理局負責業務督查指導，從而在蘇木鄉鎮層面實現了綜合執法改革的「全覆蓋」。阿榮旗在11個鄉鎮成立了綜合行政執法局，並完成鄉鎮綜合執法隊伍服裝標識、法律文書格式、執法專用章的「三統一」。

綜合執法改革存在的6大問題

目前，全區工商和市場監管部門綜合執法改革尚處於試點和摸索階段，仍存在一些問題亟待解決完善。

一是個別地區設定跨部門綜合執法的界限不科學。沒有按照職能相近的原則進行整合，把一些不相關的部門生硬合併，綜合執法事項相互之間的關係不緊密，橫向執法跨度過大。

二是執法與監管界限不明確。綜合執法部門與業務主管部門之間的職責尚未完全理順，仍存在一定的職責交叉和銜接合作不力問題，互相推諉、扯皮現象常見，需要進一步理順權責關係。

三是綜合執法隊伍配置和能力不足。部分盟市新組建的綜合執法局大多屬於事業單位，人員多數屬於事業編製，存在執法資格問題，且未從事過執法，暫時很難真正做到綜合執法。

四是多頭管理問題亟需解決。「三局合一」後，需要應對三個上級業務部門，工作部署條線交叉、頭緒繁多，還要承擔地方政府部署的大量非本職任務，負擔過重，分散了監管力量。

五是行政執法行為需要進一步規範。「三局合一」後，市場監管局作為新的執法主體，法律保障欠缺，法律主體地位有待確認。執法文書、執法程序等環節不統一，有待於進一步理順。

六是執法基礎相對薄弱，掣肘了集中優勢作用的發揮。由於財力有限，綜合執法隊伍存在辦案裝備保障不足、技術支撐不足、綜合性培訓缺乏等問題，極大影響了綜合執法辦案的調度、指揮和組織實施。同時，對新興行業、重點行業的有效監管缺乏「專家型」人才等，使得綜合執法的集約優勢得不到最大發揮。

關於綜合執法改革的幾點思考

對於當前正在推進的市場監管領域綜合執法改革，無論是理論界，還是實務界，都充分肯定了改革的意義和方向，全國各地也都在積極探索改革模式，但大多限於基層區縣一級，總體運行不夠順暢，需要加強頂層設計。

一是加強頂層設計，理清職能，科學構建權責統一的大綜合執法體系。結合大部制改革，對省市縣三級政府工作部門行政執法權項進行全面梳理，整合執法職能，科學界定綜合執法機構的職責範圍；理順行政管理與綜合執法的職能分工和互動運行機制，建立健全無縫銜接協同機制。此種改革設置較為科學合理，但目前來看實施難度較大。黨的十九大報告明確指出，要深化機構和行政體制改革，賦予省級及以下政府更多自主權，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合併設立或合署辦公。我國區域間、城鄉間差異較大, 各級政府的設置模式和職能定位，要結合本地實際，將職能相近的執法機構進行化學融合，發揮綜合執法效能。但目前，個別地區在未進行職能科學界定的前提下，直接將相關政府部門整合，實現物理融合，操作起來較為簡單，但會埋下很多隱患，在綜合執法改革中應引起重視。

二是強化屬地化管理。為了從體制上解決多層執法和重複執法問題，按照執法重心下移的原則，強化地方屬地化管理，主要在市、縣、區設立綜合執法機構，統一負責轄區內的綜合執法工作，明確地方執法責任，上級行業部門可對下級執法機構的執法活動進行指導和監督，但不應替代下級機構執法。

三是創新執法方式。地方要確保實現「雙隨機、一公開」監管全覆蓋，建立健全雙隨機監管改革長效工作機制，充分運用大數據、雲計算等現代技術手段，不斷提高內部監管實效；與風險評價、信用建設等工作結合，實施分類監管，形成監管合力，不斷提高聯合監管實效。

四是嚴格規範執法行為。制定職責清單，完善執法管理制度、工作規則、流程標準等。落實執法責任追究制，深入推進行政執法公示制度、執法全過程記錄製度、重大執法決定法制審核制度「三項制度」改革工作，進一步提升市場監管綜合行政執法的法制化、規範化水平。

五是提升綜合執法隊伍的綜合素質。加強執法人員的業務培訓，提高其法律素質、業務素質和執法水平，建立持證上崗制度，並配備與執法任務相匹配的裝備和設施。

來源：工商行政管理半月沙龍

作者系內蒙古自治區工商局綜合稽查執法局 林樹鈞 郭宇

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