專欄：銀監分設與影子銀行的擴張

（本專欄由宋非提供，作者為資深金融從業人士，僅代表本人觀點）

近年來影子銀行亂象愈演愈烈，已經發展為重大金融風險。影子銀行表面上是跨市場跨業態的複雜業務，實際上發起者是銀行。其形成原因固然有四萬億刺激政策激發融資需求的背景和金融機構追求利潤衝動的因素，但更重要的是對銀行監管的缺位。銀監分設導致金融監管體系內在缺陷，銀行監管機構了實現行業發展目標而「搶地盤」突破央行對銀行的信貸調控，是造成影子銀行泛濫的重要原因。要從根本上治理影子銀行，必須改革金融監管體系。

**銀監分設導致了金融監管體系的重大內在缺陷**

銀監會雙重目標存在不可調和的內在衝突。2003年4月，銀監會從人民銀行分設。根據《中華人民共和國銀行業監督管理法》的規定，銀監會的目標有兩個，一是監管目標，即「防範和化解銀行業風險，保護存款人和其他客戶的合法權益」，二是發展目標，即「促進銀行業健康發展」。設置行業發展目標是機構導向的金融監管理念和過去計劃經濟留下來的「地盤觀念」相結合的結果，但這一目標和監管目標存在著內在矛盾。由於有限責任公司的公司治理結構、過低的資本要求和政府的隱性擔保，銀行具有天生的競爭優勢和過高的風險承擔傾向，這也恰恰是需要對銀行進行監管的原因，如果政府再通過政策去支持銀行發展，就容易導致監管和發展兩者的失衡。特別是由監管機構去實施發展目標，更易導致通過放鬆監管來促進發展。

銀監分設的金融監管體系導致了銀監會的目標內在衝突成為現實。銀監分設後，人民銀行作為「最後貸款人」對金融穩定負最終責任，但又不負責微觀審慎監管，宏觀審慎管理也因之沒有抓手；銀監會負責微觀審慎監管，但對其監管的效果缺乏評估和問責機制，出現系統性金融風險時還可以將處置責任甩給作為「最後貸款人」的人民銀行，不承擔責任導致監管缺乏動力，同時沒有外部監督使得監管也沒有壓力。金融監管體系的缺陷產生了監管的權責不對稱，銀監會既無動力，也無壓力，監管目標對其難以形成約束力，在此情況下，兩個目標衝突的天平必然向發展目標傾斜，做大銀行業規模成為銀監會的首要任務。

金融監管部門的生命周期演變放大了銀監會的雙重目標矛盾。金融監管部門存在從成長期到成熟期和老化期的「生命周期」。銀監會是在社會公眾的壓力和各利益集團的妥協之下成立的，成立之初表現出了相當的朝氣和信心，具有較強的和銀行之間的獨立性，一定程度上尚能維護監管目標和發展目標的脆弱平衡。但隨著時間的推移，公眾對銀監會的注意力逐步淡化，工作人員的榮譽感下降，對環境也逐步適應，與被監管者之間的合作開始多於衝突。當進入成熟期和老化期後，銀監會與銀行的相互利用關係趨於明顯，銀行動用種種資源和手段俘虜了銀行監管機構，導致「監管俘獲」，即監管機構將被監管者的利益置於公共利益之上，圍繞銀行的利益來設計和實施監管，形成了「貓鼠一家」。

**銀監會為了搶地盤一手製造了影子銀行**

我國影子銀行的主要組成是「銀行影子」，即銀行出於減少資本消耗和規避信貸政策的目的，將貸款科目在會計上記為資本消耗少且能規避信貸政策的資產或表外業務，同時在負債方創造等量存款貨幣，以滿足非金融企業的融資需求。這些表內或表外資產實質是貸款，其創造信用貨幣的原理與銀行通過貸款創造信用貨幣的原理是相同的。銀行在將「銀行影子」轉移到表外時，會在負債方將相同數量的存款也相應轉為表外的理財產品，以保持資產負債的平衡。

但需要注意的是，銀行這一做法的與發達國家傳統影子銀行以貨幣基金作為資金來源投資於資產證券化產品不同，中國影子銀行業務的主要組成部分是銀行影子，本質仍然是與貸款相同的資產創造負債的信用貨幣創造行為。據估算，2016年末我國「銀行影子」規模約65萬億元，在M2創造渠道中佔比約40%。我國影子銀行中也有傳統影子銀行，即非銀行金融機構在銀行之外獨立開展的通過貨幣轉移來創造信用為企業提供融資的業務，但相對於「銀行影子」其規模較小。按其主要組成部分估計，2016年末傳統影子銀行的規模約18萬億元。因此，影子銀行表面上是跨市場跨業態的複雜業務，實際上根子在銀行，關鍵是對銀行的監管。

銀監會「搶地盤」發展「銀行影子」。在「監管俘獲」的情況下，銀行擴張規模和銀監會實現發展目標是契合的，為了達到這一目標，需要突破人民銀行在實施貨幣政策中對銀行的三大管理手段，即存款利率管制、法定準備金率和信貸數量控制。「銀行影子」將本應是信貸的資產轉移為其他資產或放置表外，同時又將放到表外的實為信貸資產對應的存款轉為表外理財，這樣全面規避了人民銀行對銀行的三大管理手段。銀監會作為監管部門對銀行的「銀行影子」業務洞若觀火，但「監管俘獲」使其在監管工作中並不是將整個社會的福利最大化，而是將其自身的福利最大化，對此採取了縱容和支持的態度，從而形成了人民銀行管信貸、銀監會管影子銀行的分割對峙局面。

銀監會和銀行業因擴張「銀行影子」的獲利需要全體納稅人和存款人買單。2011年以來，四萬億刺激政策激發的後續融資需求和銀行盈利的衝動，再加上銀監會的「監管俘獲」導致了「銀行影子」的擴張，實現了銀行規模和利潤的快速擴張。2017年末銀行業金融機構本外幣資產252萬億元，比2008年末的62.4萬億元翻了兩番，但同時也導致了我國的宏觀槓桿率大幅上升，形成了嚴重的系統性金融風險，最終風險的消化和處置還要由全體納稅人和存款人買單。

**「銀行影子」的發展過程反映了銀監會的生命周期**

2010年以前銀監會處於成長期，比較看重監管目標，「銀行影子」的規模很小。影子銀行的總規模一直不大，最多不超過8萬億元，主要組成部分是傳統的影子銀行。

2010年銀監會通過放鬆信貸管理來擴張銀行業規模。2010年銀監會從國務院獲得了對銀行信貸規模的管理權。儘管當年通貨膨脹苗頭已經顯露，但銀監會從促進銀行業發展角度出發並未對信貸增長進行有力調控，導致了信貸和貨幣高速增長，雙雙突破紅線。2010全年新增人民幣貸款7．95萬億元，超出年初的7．5萬億元目標約4000多億元；Ｍ2同比增長19．7％，也超出年初制定的增長目標。由於銀行業擴張規模的目標已經通過信貸增長得以實現，銀監會缺乏通過其他渠道擴張銀行業規模的動力，影子銀行的規模也保持了穩定。

2011年以來銀監會通過「銀行影子」來實現發展目標。2010年銀監會管理銀行信貸導致了貨幣信貸失控和通脹壓力加大，因此國務院決策自2011年起將銀行信貸規模管理權歸還給人民銀行。在人民銀行重新開始管理信貸後，銀監會即開始通過「銀行影子」的方式規避人民銀行對銀行信貸的調控，曲線運作實現其發展目標。2011年以來，「銀行影子」快速增長，同比增速最高達到80%左右，在貨幣創造中的佔比迅速竄升至40%以上，導致總體的影子銀行增速和總規模都上了一個台階。可按影子銀行業務模式和相關監管對策的不同而分為兩個階段。

第一階段是2011年至2014年上半年。貨幣政策在這一階段保持穩健取向，「銀行影子」成為地方政府和一些企業融資的重要渠道。該階段「銀行影子」的主要業務形式是「同業代付」和「買入返售信託收益權」。同業代付本是企業、銀行之間常用的貿易融資形式，銀行基於授信委託另一家銀行為企業提供貿易融資。這筆融資本應記入委託銀行的貸款額度，但由於委託關係往往是「抽屜協議」，委託銀行僅將其在表外登記。買入返售信託收益權的業務實質與同業代付相同，也是兩家銀行通過「抽屜協議」，將本應記入貸款的業務記為同業債權。同時，銀行將「同業代付」和「買入返售信託收益權」對應的存款也轉為「表外理財」。

此時銀監會已進入老化期，「監管俘獲」特徵十分明顯，在長達三年的時間裡，銀監會對此沒有採取監管措施，反而為影子銀行背書，銀監會高層多次表示「對於影子銀行方面的監管，當然做起來也不容易。因為對於影子銀行方面，其實這方面沒有任何的檢查，也沒有一些監管機構可以扮演的角色。就這個領域，現在還是非常地模糊」、「影子銀行風險可控」、「銀行理財業務不應屬於影子銀行」、「影子銀行在監管掌控之中」，「所謂影子銀行業務無系統性風險」。在人民銀行的堅持下，2014年4月，人民銀行聯合銀監會、證監會、保監會、外匯局發布《關於規範金融機構同業業務的通知》（銀髮﹝2014﹞127號）。該通知對「同業代付」和「買入返售信託收益權」，以及這兩種業務形式賴以生存的「抽屜協議」進行了嚴格限制。通知發布的頭幾個月，「銀行影子」增長明顯放緩。

第二階段是2014年下半年至今。這段時間「銀行影子」的主要業務形式是同業投資，即其資產負債表上的「股權及其他投資」科目。商業銀行通過該科目廣泛投資於債權性質的理財產品、基金計劃、信託計劃、證券資管計劃、保險資管計劃、委託貸款等。這些各式各樣的「資管計劃」在商業銀行表內均登記為同業債權，只需佔用少量資本，完全不佔用表內人民幣貸款額度。同時，銀行將同業投資對應存款轉為表外理財，使得表外理財也快速增長。

此時銀監會老化期特徵顯著，在中央已經高度重視影子銀行風險的情況下，銀監會仍然長期沒有對此監管。在同業投資快速增長2年多以後，直到2017年3月底4月初，銀監會才開始採取監管措施，接連發布《關於開展銀行業「違法、違規、違章」行為專項治理工作的通知》（銀監辦發〔2017〕45號）、《關於開展銀行業「監管套利、空轉套利、關聯套利」專項治理工作的通知》（銀監辦發〔2017〕46號）、《關於開展銀行業「不當創新、不當交易、不當激勵、不當收費」專項治理工作的通知》（銀監辦發〔2017〕53號），即為社會上所稱的「三三四」，銀行的同業投資和各類資管產品增速即逐步下滑。2017年11月，人民銀行聯合銀監會、證監會、保監會、外匯局發布《關於公開徵求意見的公告》，以同業投資、同業理財為代表的「銀行影子」已逐步從低速增長轉向收縮。

**必須重視的啟示**

我國影子銀行的主體是銀行體系的「銀行影子」行為，其發生髮展直至成為重大金融風險是銀行監管機構「搶地盤」的結果。要從根本上消除影子銀行的風險，必須從制度上消除「監管俘獲」、「貓鼠一家」的土壤。

一是銀行監管機構不能負責行業發展。類似於紀檢監察機構負責人不分管駐在部門其他業務工作，銀行監管機構要履行好監管職責就不能再有行業發展的目標。

二是中央銀行統籌金融監管。責任產生激勵，中央銀行作為最後貸款人對金融風險防範承擔最後責任，因而有動力加強監管以防範金融風險。

三是適度的監管競爭。如果監管機構被俘獲將影響其監管效率並最終影響其在監管市場的份額，那麼監管機構就有充分的激勵維持其獨立性，因此金融監管不怕一定的重複。賦予中央銀行宏觀審慎管理的現場檢查權和處罰權，有利於對銀行監管部門形成制約。

四是對銀行監管機構問責。銀行監管機構本身也應受到監管，問責機制應當始終作為懸在銀行監管機構頭頂的「達摩克利斯之劍」。

五是打破銀行業的壟斷。銀行業壟斷程度越高，俘獲監管機構的動機和能力就越強，為此需要提高銀行業的競爭程度。(完）

（專欄僅代表本人觀點，不構成投資建議）

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