美國總統和國會誰權力大？各自都有啥權？

邵旭峰

去除什麼政體什麼國體的界定——經常覺得這種界定沒有直接指向實質總在掩蓋些什麼，美國政治的基礎是全體公民，國家基本規則是憲法，憲法由全民（當然不可能完全是全民，但儘可能是）制定形成，來規定和約束整個國家機構和權力的運行，同時支撐具體法律體系，如果出現什麼問題，就又由全民以公投的形式完成修訂。

所有具體的權力機構，必須依照憲法和法律行使自己的權力，如果對某項法律乃至於憲法有異議，則可根據程序提起修正案，但在沒有修正和補充之前，還是按照原先法律執行。

美國國家權力具體體現在決策權+立法權、行政權、司法權，還有軍事權，另外還有監督權。所謂權力，說來說去，就這些，發達國家的這些權力區分很清楚，集權和獨裁國家，以個人崇拜和「偉人形象」（有時候神化）把這些權力搞得混在一起，扯不清楚。

補充兩點：一、很多人受到教科書誤導，在談論西方和美國政權的時候，不談決策權，事實上，這個權力才是最核心的權力，比立法權還要高，因為到底立法不立法、立個什麼法、為什麼要立、目的是什麼、大框架是什麼，首先就需要就要決策。

二、軍事權。很多討論國家權力的言論，不討論軍事權，這很有問題，不是連毛主席都說「槍杆子裡面出政權」嗎？事實上，誰掌握這個，話語權和最終決策權就掌握在誰手裡。有很多認為，美國軍事最高權力在總統手裡，其實最高軍事權力在國會，總統負責的，是軍事決策的執行權，包括日常管理。總統有臨時決策權，但事後必須在國會獲得通過，否則就會被彈劾。

美國歷史上最為強勢也執政最長的總統羅斯福，早都想向日本動武，但國會久久不通過，最終導致日本偷襲珍珠港。古代羅馬皇帝（勒克斯，相當於現在的總統去掉行政權只是總司令，他們有專門的執政官）也經常由於「元老院」否決而不能調動兵將，比如斯巴達300勇士，就是皇帝只帶著300個家奴抵抗波斯帝國幾十萬軍隊的事情。

美國是講決策權+立法權、行政權、司法權三權分立的，這也是真正的現代國家的必備要素。

美國國會（參議院+眾議院）掌握最高決策權，立法權——是除過憲法的具體法，再加最高監督權——監督總統和大法官，還有憲法制定和修改的組織權力。

總統和各部門主要是負責執行國會授予和許可的政治與軍事權力的，請注意，是執行。也有一定的臨時決策權，還有提出補充和修改具體法律的權力。

大法官和最高法院負責美國司法的核心與最高工作，包括解釋與看護美國憲法和具體法律，審理最具爭議的案件，見證總統就職。大法官可以彈劾總統，並在彈劾總統期間執掌國會參議院——這是為了保證可以客觀對待總統。

總統和大法官，都對國會負責，定期向其彙報工作。國會是真正的皇帝。

美國比較特殊的，是各州也有各自法律，由州議會和州內公民確立，州法不能違背憲法，也以國家具體法律為先，可視為國家整體法系下的特殊法律。

關於美國軍事權力，戰爭決策權主要在國會，執行權在總統。我們通常有一個誤解，就是美國總統全權負責軍事，必須明白，其負責的是執行權，司法的司，也是執行的意思。

美國國會享有憲法框架內的立法權和最高決策權和最高監督權，是美國真正的「皇帝」（是我們所理解的皇帝，而不是古羅馬皇帝。古羅馬皇帝又稱「勒克斯」，其權力相當於美國總統減去行政權之後的總司令權，古羅馬有專門的執政官。再者，西方的總司令和我們理解的不同，他行使的軍事執行權，而不是最高決策權，更無權把軍隊擁為自己所有，軍隊是國家的而不是某個特殊團體的更不是個人的）。在政治和軍事方面，總統有臨時決策權，但事後一定期限內必須國會批准。如果超出憲法，則需要全民公決或全民修憲。

關於憲法修改先須經國會參眾兩院的三分之二表決通過，或是由三分之二的州會議的要求形成修正案，而後才能提呈給各州，並經過四分之三州份或其會議的批准，完成修改。

美國總統之下，有各部和一些特殊的局，這是為了保證國家權力包括軍事權力的正常執行——再強調一遍，他們擁有的，主要是執行權，按照法律執行。除過軍事執行權之外，美國總統和各部個局，類似於中國的國務院和各部，美國的國務卿則主要處理外交事務，類似於中國外交部。

總統通過國防部領導和指揮全軍，緊急情況下可越級指揮，戰略核力量由總統直接指揮控制。

美國軍事最高機構為國家安全委員會，其法定成員包括總統、副總統、國務卿和國防部長，參謀長聯席會議主席是該委員會法定軍事顧問，中央情報局局長是其法定情報顧問，該委員會日常工作由總統國家安全事務助理(顧問)負責。

美國國防部之下，是海陸空三個軍部，軍部部長負責軍隊建設，參謀長（海軍稱為作戰部長）負責軍事和作戰指揮。三軍參謀長組成參謀長聯席會議，由海陸空三軍參謀長輪換主席，是總統和國防部長的資訊和顧問機構，參聯會下設聯合參謀部和國家軍事指揮中心，負責處理日常事務和作戰指揮——參謀長聯席會議是美國軍事實際的最高指揮機構。

參謀長聯席會議和國防部長，都在五角大樓辦公。

美軍具體的作戰，由戰區司令部負責，戰區司令部統一節制轄區內海陸空軍力——執行特殊任務的軍力除外，軍種有協助調度、後勤保障的責任。

2012年，美國敲定九大聯合司令部，含五個地區司令部：歐洲戰區司令部、太平洋戰區司令部、大西洋戰區司令部(於1999年10月改組為聯合部隊司令部)、南方戰區司令部和中央戰區司令部總部；四個職能司令部：航天司令部、特種作戰司令部、運輸司令部和戰略司令部。戰略司令部由總統直接管轄。這些司令部可根據總統指示將其他聯合司令部的部隊臨時劃歸處於緊急情況的聯合司令部指揮。新近，美國增設網路司令部。

總之，美國軍事最高決策權（比如對誰開戰？大體怎麼打？需要多少錢？）在國會，指揮權在總統，具體來說，國防委員會負責總統執行軍事權之下的具體決策，國防部和參謀長聯席會議負責執行，具體的軍事行動指揮，責任落在純軍方最高層——參謀長聯席會議和聯合司令部。這是一個文官在聽取各方面意見後決策，武官執行的結構。

國會由參議院和眾議院組成，參議員每個州兩名，由州內民眾普選產生，任期6年，每兩年通過選舉裁汰1/3，參議院總共100名參議員，這樣既保證政策的連貫性又能吐故納新。美國副總統為參議院召集人，不擔任議員職務，除非為了打破票數持平的僵局，否則不得投票。

眾議院議員人數由每州人口數量（10年普查一次）決定，但無論如何每州必須至少有一名眾議員，法定435名眾議員。眾議院議長由眾議院選舉產生。

出現特殊情況，副總統（兼參議院議長）為總統第一接班人，眾議院議長為第二接班人。

國會兩院各自設有若干委員會，眾議院有議事規則、賦稅、撥款、軍事、司法、外交等委員會，參議院有外交、撥款、財政、司法、軍事，委員會。此外，需要作出與兩院共同有關的決定時成立聯席委員會，還有為處理臨時或專門性問題而設立特別調查委員會，為擬定一個能為兩黨接受的議案設立調解委員會。國會還設有總審計室、國會圖書館等附屬機構。美國國會的主要工作在相關委員會進行。

關於立法，由參議院或眾議院議員提起，經過討論還是否需要送入兩院相關委員會審議，審議通過進行本院表決，然後送另一個院表決通過，半數以上國會議員同意後，報請總統簽字生效，總統不同意但參眾兩院2/3議員同意則在3個月之後強行生效，這三個月給總統和國會有一個緩衝時間。

美國參眾議兩院的常務工作就是就某法案和決議演講、辯論、投票表決，參議院演講沒有時間限制，但議員可以表決是否終止演講，眾議院演講表決有時間限制，所以，人數是參議院4倍多的眾議院反而經常表決通過時間更快。

另外，總統與外國締結的條約及任命的官員須經參議院同意。參議院有權在特定條件下複選副總統，眾議院有權在特殊條件下複選總統。眾議院有權提出財政案和彈劾案，但彈劾案須經參議院審判。

最後，涉及國家財政支出及預算，例如國防預算，表決權也在國會。

國會之內要麼是共和黨要麼是民主黨占多數，如果國會多數黨和總統黨派不一致，那國家權力運行就出現「跛腳」。

讓我們歸總一下，國會在憲法支持的權力除過最高決策、最高監督權，立法權，還有比較具體的軍事、財政及重大事務的最高決策權，以及重要人事任命權，對總統及內閣還有大法官運行的監督權，彈劾權。

美國的這種政體，和其他發達國家的政體比較接近，區別要麼是其他國家有歷史遺留的王室，要麼是其他國家沒有州法律，有的國家法案提起只要是公民就可以——需要議員支持，美國則只能由議員提起，總統可以通過議員提起。還有就是，美國總統選舉，實行選舉人制度，不是選民直接選舉，而是選民投票之後，看本州誰的選票多，這個州的全部選舉人就把票都投給他，即使只多一票也是如此。還有極少的情況是，選舉人不顧選民投票而投票——誰的票少投給了誰！當然，這種情況很少見，百年不遇。選舉人投票有利有弊。畢竟選舉人比之於普通選民更理智一點，有利於遏制「暴民的政治」。

就拿最新一次選舉來說，希拉里的全民選票多於特朗普，但特朗普最終由於選舉人票多而贏得選舉，在牌面上勝出了，贏得了擁有更多選舉人票的州而不是贏得更多的選民。

現代發達國家的民主模式，開始於英國光榮革命，後來根據不同國情各自演化，而現代西方民主的源頭則尚在古羅馬和希臘。

從第一次奧林匹克運動會會（公元前776年）至雅典克里斯提尼的立法改革（公元前509年），古希臘一直致力於政治制度的改革，而設置早期的民主政權模式也力求將地域因素與財產因素兼顧。「財產因素」主要指的是設置貴族集團或者元老院，這是最高權力機構；地域因素指的是公民大會，有一定權利。這是現代國會上院和下院的早期雛形。在公元前753年左右，羅慕洛定都羅馬，這是以自己名字定名的都城。在政權方面，他設立元老院（早期議會），召開庫里亞大會（庫里亞是胞族單位），設立勒克斯（軍事統帥），這是雛形的三權分立。那時的執政官由元老院指定，後來「勒克斯」掌握執政權，權力就大了，類似於現在總統或首相。

西方之所以在公元前幾個世紀就形成早期民主，最基本的原因是義大利半島和希臘半島在這之前，逐漸形成繁榮的市場交換經濟，結成一種人人為我、我為人人的經濟關係。人在哪兒求生就會要求相應的權力，以家庭為生產單元過自給自足生活就要求家庭自主權——由於各自分散且不同所以經常被忽視，於是國家整體權力就掌握在一個人或少數人手中，這就是中國歷史上自給自足經濟和皇權政體的原因所在，在市場交換經濟基礎之上，人們在社會上謀生，就都自發要求社會權力，眾人的要求被統一，就是民主。

後來西方市場經濟衰落，早期民主政權也衰落，淪落為貴族專權和皇帝、教皇集權，西方進入中世紀。

中世紀和近代之交，西方市場經濟逐漸恢復和勃興，民主回歸就也成為基本趨勢，英國光榮革命後，各國權力逐漸規範化、民主運行，宗教改革則將宗教與國家權力結構剝離。科學發展，並與經濟互相促進實現相長，更加推動民主正規化、規範化進程······

這個結論也適合判斷國家的民主進程和市場經濟的發達程度，在改革開放之前，沒有民主基礎，剛建國後，最高領袖想要民主，但由於沒有基本的民主政權構架和相應理念素養，於是原本只過著家庭自給自足生活（社會觀念也是如此，狹隘而主觀），根本不具備民主素養的民眾衝到社會上各行其是，互相攻訐，造成極大混亂。改革開放之後，民眾越來越開始要求民主權力，由於市場經濟還不發達還不健康和正規——既得利益集團也在限制這一點，民眾不能很好地參與到市場經濟生活之中去，人與人之間還不能公平競爭，所以社會生活所需要的公德素養還不具備，包含在其中的公民素養（主要是要求和運用社會權力）也還不具備。

隨著市場經濟的發展，國家必然建構民主政權，民眾也必然能逐漸良好運行自己社會權力——這都需要一個過程···並且很複雜和艱難。

不過有一點，現代對傳統和民族文化、民族精神掃蕩過於厲害，以至於喪失了民族自我和個性，而這直接決定將來構建和別的現代國家相通又不同的民主狀態，從這種意義上來講，需要一場繼承和揚棄的文藝復興。一個人喪失自我，就不能很好地借鑒別人，更不能很好地走向未來，一個民族更是如此。

讓我們回到話題本身，一個國家的權力，分為決策權也可以叫決定權以及制定規則法則的權力還有監督權力——你可以理解為到底搞不搞、到底怎麼搞、到底搞的怎麼樣，執行權——誰執行，誰執行法則，三方面若干小方面的權力。

就美國而言，最高決策權和監督權在全民——事實上所有國家都是如此只不過大多在現實行不通——越落後封閉越集權和個人崇拜的國家越行不通，根本性法則也必須通過全民——至少在儘可能多的的全民層面。直接代表全民行使制定和修改法則的權力和決策權監督權的，是國會。國會權力大小，類似於中國古代的政事堂——包括皇帝在內的最高權力機構。

總統行使的，是政治大決策下、法則規定範圍內的執行權+軍事大決策下、法則規定內的執行權。當然，總統根據實際情況，可以臨時決策，但不能違背法則且事後必須在國會通過，你可以理解為「便宜行事」之權或者將在外君令有所不受，當然，總統還有根據實際執行情況，向國會提起增加或修改法則的權力。類似於秦漢的丞相府。