上頭「神仙打架」，下頭「左右挨罵」：基層治理遭遇「翻燒餅」之痛

最新 02-26

燒餅是各地幹部群眾的家常美食，但如果基層治理「翻」起了「燒餅」，就讓人實在吃不消了。半月談記者最近在基層調研時發現，一些多部門交叉施政的領域存在決策「翻燒餅」現象。部門之間「神仙打架」，基層成了「角力場」，讓基層幹部做工作左右為難，基層群眾利益受到嚴重損害。

「神仙打架」：大棚項目很好，建在地上不行

中部一農業大縣規划了一個「農光互補」的光伏農業一體化項目，市縣領導都大力支持。鄉鎮幹部自上級獲知，該項目把光伏發電電池板裝在農業大棚頂上，電池板之間留有較大間隙，不會跟大棚內的蔬菜「搶」陽光雨露；大棚高度是普通大棚的3倍，可以實現多層栽培，正好發展立體農業和觀光農業。

而且，大棚發的電不僅可以併入電網售與電網公司，還可以用來完善大棚的照明、保溫等功能。一個項目，兩份收入，讓幹部們備受鼓舞。

大棚就這樣建起來了，一切都符合預期。只是，當收益即將裝進群眾腰包時，「不速之客」駕到。

縣國土部門找到了鄉鎮負責人：你們這個項目建在了基本農田上，是破壞耕地保護「紅線」的行為，必須限期整治，否則就要對負責人問責。

幹部們當場傻眼了：「

項目啟動的時候，我們反覆徵求了上級意見，發改委、農業部門都說可以，還讓我們加快建設進度。結果都搞好了，國土部門又跟我們說不行，要麼拆棚子，要麼摘帽子！」

怎麼辦？幹部們又跑到縣裡去探問，結果發現，整改的壓力比上馬的動力大得多，只得把項目設施陸陸續續拆掉，「農光互補」落得個「拆光不補」。

如此部門「神仙打架」，並非這個縣基層幹部群眾格外倒霉。半月談記者採訪發現，吃了上級施政「翻燒餅」的基層幹部群眾，遭遇的困境種類繁多。

規定「神仙打架」，「土」政策與惠民策互為「矛」「盾」。中部某山區貧困縣歷來男子娶妻難，有的即便結婚，也因生活貧窮妻子離家出走。一些建檔立卡貧困戶反映，當地政府出台產業扶貧貸款政策，實施過程中放貸部門卻規定，沒有結婚證的不能貸款。

決策「神仙打架」，鄉鎮幹部陪著「拔河」。

徹底關停還是轉型升級，讓洞庭湖區某縣的造紙業2017年陷入長達7個月的「拉鋸戰」。分管工業的縣領導認為，只要行業淘汰了落後設備，引進新技術實現轉型升級，沒必要關停，縣裡也不用背負一次性補償的負擔；分管環保的縣領導則認為，造紙廠無論如何轉型升級污染隱患都難消除，必須徹底關停……鄉鎮不知選哪條路走，有的開了「同意轉型」的口子，企業聽話買了設備，孰料年底上級連續發文，湖區造紙廠無論大小三年內全部騰退。一些造紙企業因此上訪，壓力全落在了鄉鎮頭上。

政出多門：「各唱各的調，各吹各的號」

受訪的基層幹部指出，治理「翻燒餅」，一方面在於部分政策制定時隨意性較大，

「腦袋一拍有了、胸脯一拍幹了、大腿一拍壞了」

；另一方面也是官員「本位主義」作怪，

上不了解宏觀政策，下不關心基層民意，只守著自己的「一畝三分地」做決定。

——決策隨意，「非程序化」埋「打架」根源。

華中科技大學教授趙振宇認為，

一些政策、法規之所以會出現「打架」現象，是因為決策過程存在「非程序化」亂象。

官員或圖省事，或貪專斷，導致決策偏離程序軌道，喪失了民主基礎和科學性，直接後果就是各級政府部門之間政令不統一，立法、司法和行政更無法有力配合，有效制約，帶來許多荒唐的行政成本，也給公權力「尋租」留下空間。

——片面重視部門利益，「鍋」統統甩給基層。

湖南省農村發展研究院首席專家陳文勝認為，

「翻燒餅」治理的背後是部分上級單位唯自身、唯部門利益為重，「各唱各的調，各吹各的號」，事前不了解基層實際，群眾利益和鄉鎮難處更不在心上。

採訪中，有基層幹部反映：當前鄉鎮不但要重視縣委、縣政府的綜合考核，還要應對縣裡很多部門的考核，三天兩頭得簽責任狀，動不動「有關部門」就來個一票否決。

「他們掌握專項資金、項目分配大權，都得罪不起，出了問題，鍋只好我們來背。」

——精準對接淪為空談，項目竣工才提「紅線」。

受訪的基層幹部認為，基層要實施一個項目，必然會涉及多個部門，各部門雖說都是照章辦事，但更習慣關起門來辦，部際協商不暢通，對接機制不健全，往往基層要到項目竣工才知道還有此前沒聽過的「紅線」，往往賬單填了填罰單，損了經濟，丟了形象。

精準「勸架」：法規要理清，權責要對等

受訪的專家和基層幹部呼籲，要避免決策「打架」，需進一步規範政策、法規的制定流程，把依法行政落到實處，更需建立科學的問責機制，讓政策制定者和執行者權責對等，從制度上強化部門聯動的責任和意識。

部分地方已著手規範出台政策、法規時「各自為政」的問題。湖北省人大常委會法規審批工作處處長鄭文金介紹，修改後的立法法，除賦予設區市、自治州人大及其常委會制定地方性法規職權外，還賦予地方政府規章制定權。為夯實「監督防線」，湖北省人大常委會明確提出，省、市（州）人大常委會和省人民政府要加強對市（州）政府規章的備案審查監督。

同時，湖北還提出四個「不得」原則，其中包括不得違反上位法的規定，不得有地方保護主義，不得違背法定程序等內容。

曾就減少政策「打架」問題提交專項提案的全國政協委員梁靜建議，相關部門要把工作做到前面，在政策法規修訂前，由法制辦對有關「打架」法規的適用問題予以明確，提高政策的可操作性。在政策法規的制定過程中，可定期召開聯席會議，以民主討論「勸架」。

「要經常性地對已頒行的政策法規進行梳理和處理，及時對有衝突的內容進行廢止、修改和補充完善。」

梁靜說。趙振宇則強調，決策出台的程序化安排需要形成制度，儘力杜絕「拍腦袋」決策。

一些基層幹部認為，真正消除「部門打架」，還要以更加科學的問責機製為保障，實現發令者和基層執行者權責對等。「只有這樣，才能改變少數部門『亂髮號施令，不全局考慮，不承擔責任』的現象。」陳文勝說。

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