對開展好公益訴訟工作的思考
文徐源（安龍縣人民檢察院）
【摘要】檢察機關提起公益訴訟是司法體制改革大背景下開展的一項新的重點工作，它有可能成為今後檢察機關重塑檢察監督權力的一塊重要職能工作。本文試就從檢察機關辦理公益訴訟案件的實踐出發，對進一步開展好公益訴訟工作提出自己的大膽設想與同仁磋商，不當之處請斧正。
【關鍵詞】開展 ；檢察 ；公益；訴訟；思考
2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議決定授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作。最高人民檢察院於7月2日公布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱「試點方案」），規定北京、江蘇、貴州等省、自治區、直轄市的檢察機關在各自轄區開展民事、行政公益訴訟試點。規定了試點案件的範圍、訴訟參加人、訴前程序（檢察建議）、起訴條件和訴訟請求等,這些規定對推進公益訴訟有著重要的意義。本文通過本院辦理的兩起行政公益訴訟案件加以展開，對檢察機關提起公益訴訟進行思考，發表我見。
一、兩起行政公益訴訟案件的引入
（一）安龍縣國土資源局未履行督促礦山實施地質環境治理恢復法定職責案
安龍縣檢察院在履行職責中發現，2006年3月至2014年3月，安龍縣龍山閩樂聯營頁岩礦山在安龍縣龍山鎮竹林村坡森組露天開採頁岩。開採結束後，該礦山未對破壞的集體土地進行復墾，致使生態環境受到破壞，損害了國家和社會的環境公益。經調查，安龍縣國土資源局作為監管單位，在該礦山停產後的兩年多時間裡，未依法履行督促礦山實施土地復墾和礦山地質環境治理恢復的法定職責。2016年9月20日，安龍縣檢察院向安龍縣國土資源局發出訴前程序檢察建議書，督促該局依法履行職責，監督安龍縣閩樂聯營頁岩礦山履行礦山地質環境恢復治理義務。安龍縣國土局對檢察建議進行回復後並未依法履行職責，國家和社會的公共利益仍處於受侵害的狀態。
（二）安龍縣棲鳳街道辦沒有審批權而擅自批准村民燒山毀林案
2016年1月29日，安龍縣政府棲鳳街道辦事處樂歡村王姓村民為種植芭蕉，向棲鳳街道辦事處農林牧管理與技術服務中心提交燒山申請書，要求將其在棲鳳街道辦事處者貴村團結一組承包的30餘畝長有樹木的山坡放火燒毀後種植芭蕉。棲鳳街道農林牧管理與技術服務中心在該村民提交的申請書上簽字同意燒山，並加蓋該中心印章。王姓村民和楊姓村民在得到批准後，於同年2月份在安龍縣棲鳳街道辦工作人員的現場監督下實施燒山，共燒毀林木90餘畝，造成生態環境破壞。棲鳳街道辦在不具備相關審批許可權的情況下，違反毀林開荒的禁止性規定，在森林防火期擅自批准王姓村民的燒山毀林申請，屬於違法審批行為。林地被燒毀後，棲鳳街道辦亦未履行其負有的森林資源保護和林政管理職責。安龍縣檢察院向棲鳳街道辦事處發出訴前程序檢察建議書，要求其糾正違法行為，依法履行保護森林資源的職責。棲鳳街道辦事處對檢察建議進行回復後並未依法履行職責，導致生態環境逆向演變，國家和社會公共利益仍處於受侵害狀態。
龍山閩樂案由安龍縣檢察院向法院提起公益訴訟；棲鳳街道辦案採取上級檢察院交辦的形式辦理。兩個案件開庭後均取得了良好的效果，檢察日報進行了報道。
二、辦理公益訴訟案件的經驗和總結
（一）創新工作方法，擬定「專案工作方案」
檢察機關開展公益訴訟試點工作是黨中央的信任和重託，必須堅定不移的推進。安龍縣檢察院黨組高度重視，在公益訴訟案件的查辦上，創新工作方法，針對個案擬定「專案工作方案」，細分出初步調查階段、立案階段、發出檢察建議階段、補充調查階段、提起訴訟階段，並根據不同的階段明確需要開展的工作。同時，檢察長親自靠前指揮，舉全院之力開展好公益訴訟試點工作。對於案件線索的摸排和上報，案件討論，案件取證，出庭訴訟等工作中的重點環節，由檢察長組織公益訴訟專案小組共同研究決定，提出可行預案，保證案件辦理質量。
（二）履行好訴前程序，確保訴前檢察建議質量
安龍縣檢察院民事行政檢察部對於公益訴訟案件線索，先進行評估篩選，認為符合作為公益訴訟案件辦理條件的，在報經公益訴訟專案小組研究決定後，積極履行訴前程序。對擬作為行政公益訴訟案件辦理的，根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十條的規定，向相關行政機關提出訴前檢察建議，督促其糾正違法行為或依法履行職責。之前已發過檢察建議，但不符合《人民檢察院提起公益訴訟試點工作法律文書》格式的，或者未通過檢察機關統一業務應用系統辦理的，要通過統一業務應用系統規範地向相關行政機關發出《檢察建議書》。對於認為符合提起民事公益訴訟的案件線索，向上級檢察院作好彙報，並根據安排作好相應的工作。
（三）提高公益訴訟案件的線索摸排和調查取證能力
公益訴訟改革試點雖然從2015年就開始，但對於檢察機關來說仍然是個新鮮事物，在辦理公益訴訟案件的過程中，對於如何能夠成功辦理公益訴訟案件，我們也總結了一些自己的經驗。其中很重要的一條就是公益訴訟案件線索的摸排和調查取證工作。線索的摸排是產生公益訴訟案件的基礎，而好的調查取證工作又是最終辦成公益訴訟案件並最終取得勝訴的基礎。
就案件線索摸排來講，我們自身要做到全面了解案件線索的來源。案件線索的來源其實有很多，一是群眾反映，這是最為常見的公益訴訟案件線索來源渠道。群眾就是社會生活中的一個一個的分子，各行各業都有，只要我們宣傳公益訴訟的工作做得到位，當有相應的線索時，群眾就會反映給檢察機關；二是單位反映。有些單位在自身開展的工作中也會發現一些公益訴訟方面的線索，只要不影響到自身利益的，一般也會反映到檢察機關，前提是最好先與各個單位、部門等建立起工作銜接和線索移送機制；三是新聞媒體的報道。這就要求我們時刻有關注新聞的習慣，從中發現公益訴訟案件線索。還有很多的線索來源，只要我們開闊思維，就能從生活、工作的方方面面去發現和拓展。
就調查取證工作來講，其中很重要的就要數詢問獲取證言，因為除此之外其他大多屬於客觀證據，我們只要做到及時全面的收集就不會有太大的問題。在公益訴訟案件辦理的過程中，我們可以通過詢問，很清晰的將案情展現出來。在獲取證言的過程中，我們還可以發現某某案件還需要哪些證據，然後去補充調取相應的證據。但是在詢問有關證人的時候要注意，首先要對所辦理的公益訴訟案件有一個整體上的分析和把握，做好準備，掌握詢問的主要目的，需要解決的問題，緊緊圍繞今後提起公益訴訟的訴點展開，避免詢問時盲目、無序等種種弊端。
三、對進一步開展好公益訴訟工作的對策建議
（一）積极參与監察體制改革，探索與今後將要新設的「監察委員會」的工作銜接機制，增強檢察機關提起公益訴訟的檢察監督剛性
國家監察體制改革勢在必行。檢察機關的職務犯罪偵查部門、預防職務犯罪部門將划出以成立新的「監察委員會」，對所有履行公職的國家工作人員的監督的全覆蓋，這樣一來，檢察機關提起公益訴訟的檢察監督剛性必然會受到影響。按照《公益訴訟試點方案》的規定，檢察機關雖然可以提出訴前程序的檢察建議（特別是對行政公益訴訟這一塊），但檢察建議發出後，比如向某某行政機關發出檢察建議，相關行政機關不按照檢察建議的內容履職，檢察機關依法對其提起公益訴訟，最後法院判決支持了檢察機關的訴訟請求，此時雖然法院作出了判決，可相關行政機關卻可能因為檢察機關後續沒有更有力的監督手段而置判決於不顧，那麼檢察機關提起公益訴訟的作用就會大打折扣，相當於只是走了一個程序，而沒有在實質上起到對國家和社會公共利益的保護。為了解決這一問題，有必要建立起與今後新設的「監察委員會」的工作銜接機制，而檢察機關在這一方面又具有比較明顯的優勢。因為「監察委員會」的其中一支骨幹力量將由檢察機關職務犯罪偵查部門的幹警組成，這在工作的銜接和協調上就會更加順利。而與「監察委員會」的銜接大體上可從兩個方面著手。一是檢察機關的民事行政檢察部門（其實也可以運用到其他部門）在辦理民事公益訴訟案件過程中，發現國家工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪以及其他違紀情況，及時將相關線索和情況向「監察委員會」移送。「監察委員會」在收到檢察機關移送的線索和違紀情況後，及時審查分別作出處理，對涉嫌犯罪屬實的，應立案進行查處，存在違紀情況的，則應作出紀律處分，同時將處理情況反饋檢察機關；二是單就檢察機關向行政機關發出檢察建議的情況，一般都是因為相應行政機關存在違法履職或怠於履行職責的情況，若相應行政機關在收到檢察機關的檢察建議後在回復期內不按照檢察建議的內容積極履職，檢察機關除依法提起公益訴訟外，還可將行政機關不履職的情況建議「監察委員會」依據紀律處分條例對行政機關負責人作出處分。「監察委員會」在對相應責任人員作出處分、處理決定後應將結果反饋給檢察機關，該機制也可適用於提起訴訟後仍不履職的情形。對於行政機關因為不按照檢察建議履職造成國家和社會公共利益遭受重大損失的（相應標準可參照其他相類似的司法解釋），檢察機關則可建議「監察委員會」對其相關責任人作瀆職類犯罪予以查處。
國家對監察體制進行改革，設立新的「監察委員會」，可以說肯定會對相應機構和人員產生不同程度的影響。一方面，檢察機關將有更多的精力專註於刑事公訴、偵查監督等檢察監督工作，使其更加專業化，最終保證案件質量，有利於更好地實現公平、正義；另一方面，也是對反腐敗力量的整合，相信檢察機關通過與「監察委員會」建立起科學、合理的工作銜接機制，檢察機關的檢察監督剛性不僅不會減弱，在一定程度上還會得到加強，當然也會強有力地推動檢察機關正在開展的公益訴訟改革試點工作。
（二）建立起公益訴訟一體化辦案機制
基層檢察機關在辦理公益訴訟案件的過程中，容易受到來自地方黨政機關亦或其他團體、個人利益的影響，存在著司法地方化的現象，實際上就是地方黨政機關或其他團體、個人等對司法權（檢察監督權）的不當干預和影響，同時也是一種地方保護主義的體現，這就減弱了檢察機關通過辦理公益訴訟案件來實施對行政機關的檢察監督權，不利於實現檢察機關對國家和社會公共利益的保護，更是一種對司法公正的妨礙。基於此，檢察機關在辦理公益訴訟特別是重大的民事、行政公益訴訟案件的時候，有必要探索實行一體化的辦案機制，即將上下級檢察機關的民行部門統一起來，基層平級檢察機關建立起橫向協作關係，基層檢察機關內部各部門予以配合，由上級檢察機關統一指揮、調動，對於阻力較大的案件，上級檢察機關可以採取提辦、交辦的形式排除阻力。而基層檢察機關也可在自身內部進行人員整合，當民行部門自身幹警力量不夠的情況下，也可在本院調動其他部門同志參與案件的辦理，迅速將公益訴訟案件所需要的證據全部調取到位，防止相關行政機關通過事後補充完善手續的措施造成檢察機關辦理公益訴訟案件的被動。在具體操作上，上級檢察機關可通過在所轄全部檢察機關範圍內成立辦案組的形式實現一體化辦案，而基層檢察機關則可在自身各部門之間通過成立辦案小組的形式實現一體化的辦案。在組成形式上，可針對某一個具體案件成立，也可製作方案，使之形成一個長效機制。
通過建立一體化的辦案機制，將有利於克服地方黨政機關、其他團體、個人等的影響和制約，排除阻力，整合辦案力量，有利於更好實現對國家和社會公共利益的保護。
（三）立法時應將行政機關怠於履行職責或者不積極履行職責明確納入到「行政機關違法行使職權或者不作為」的情形中
試點方案第二十八條規定:「人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由於沒有直接利害關係，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。」在實際工作中，因為受到地方行政保護與地方政府追求GDP、追求政績的影響，有關行政執法機關在接到檢察機關的檢察建議後雖有心監管，但會受到上級主管機關或者政府的牽制，所以其為了「完成」檢察機關的檢察建議，就會對行政相對人作出一些無關痛癢的處罰或其他監管，表面上看似乎是按照檢察建議的要求履行了職責，實質上仍未履行，相關企業、個人的違法行為仍然存在，國家和社會的公共利益仍處於受侵害的狀態，實際上是行政機關的一種怠於履行職責、不積極履行職責的行為。建議今後在立法時可明確將行政機關的這種怠於或不積極履職的行為，納入到「行政機關違法行使職權或者不作為」的情形當中，給行政機關施加以相應的壓力，以防止有關行政機關表面上履行職責實質上不履行的行為。針對此種情況，檢察機關亦可提起行政公益訴訟，保證檢察建議的效力，保證檢察機關通過提起公益訴訟實際保護國家和社會公共利益。
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