俠客島：政治局討論黨和國家機構改革方案，這些信息很重要
節後依然大新聞不斷。
今日晚些時候，新華社發布消息，中央政治局24日召開會議，一是決定26日至28日在京召開十九屆三中全會，二是確定了三中全會的主要議題，其一就是審議黨和國家機構改革的方案。另外就是討論有關人事方案，以及討論國務院《政府工作報告》稿。
1月18日-19日，二中全會召開，專題討論修憲方案。一個多月後，三中全會將召開，兩個月內連續召開兩次中央全會，這在改革開放以來的40年歷史中，絕無僅有。兩天後開幕的三中全會也將成為改革開放以來會期最早的一次三中全會（要知道按慣例，三中全會一般都在下半年召開）。
一
這次三中全會最大的看點莫過於黨和國家機構改革方案了。通常，討論機構改革的任務，會由二中全會承擔，而本次決定將其置於三中全會，也是一個變化。
為什麼要推進黨和國家機構改革？意義在何處？就是「四個必然要求」：是新時代堅持和發展中國特色社會主義的必然要求，是加強黨的長期執政能力建設的必然要求，是社會主義制度自我完善和發展的必然要求，是實現「兩個一百年」奮鬥目標、建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的必然要求。
一句話，改革是基於現實的要求。這種強烈的現實導向和問題意識，一直是中共改革的基本邏輯。改革開放40年來的成績無一不基於中共對現實問題的積極回應。這次黨和國家機構改革的動因，依然如此。
二
改革開放40年間，出現過數次大大小小的機構改革。有統計，大的改革主要有這六次——
第一次：1982年。這次改革明確規定了各級各部的職數、年齡和文化結構，減少了副職，提高了素質；在精簡機構方面，國務院各部門從100個減為61個，人員編製從原來的5.1萬人減為3萬人。
第二次：1988年。通過改革，國務院部委由45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減到44個。在國務院66個部、委、局中，有32個部門共減少1.5萬多人，有30個部門共增加5300人。增減相抵，機構改革後的國務院人員編製比原來減少了9700多人。
第三次：1993年。改革實施後，國務院組成部門、直屬機構從原有的86個減少到59個，人員減少20%。國務院不再設置部委歸口管理的國家局，國務院直屬事業單位調整為8個。
第四次：1998年。國務院不再保留的有15個部委，新組建4個部委，更名的有3個部委。改革後除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。
第五次：2003年。這次改革是在加入世貿組織的大背景之下進行的。改革後，除國務院辦公廳外，國務院由28個部門組成。
第六次：2008年。新組建工信部、交通運輸部等5個部委，國務院組成部門改革為27個。
三
但可以發現，這幾次機構改革主要集中在政府直屬部門層面，以職能優化、精簡機構為導向，很少觸及內設機構。在中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院副教授馬亮看來，這會使得各個政府部門的內設機構千篇一律，難以適應經濟社會的發展需求。
「以過去兩屆大部門制改革為例，各級政府合併的大部門僅對其綜合管理的內設機構進行合併，如辦公室、財務、信息、人事等，而很少針對職能機構加強重組。這也使一些政府機構在合併以後仍然是『兩張皮』，無法真正打通職能交叉、重疊乃至矛盾之處」，馬亮表示。
這一點，從其改革的名稱上也可看出，一般稱為「國務院機構改革」或者「政府機構改革」。但這次的機構改革名字叫「黨和國家機構改革」，涉及面自然更廣更深，甚至還可能涉及修憲。
比如國家監察體制改革，十九大報告中就明確提出，「組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。」國家監察委員會就是中國特色的國家反腐敗機構。這個新設立的機構與黨內的紀委合署辦公，也就是「兩塊牌子一套人馬」。這個橫跨黨和國家兩個系統的新機構具體有哪些職能？怎麼運作？相信都會在此次機構改革中得以確認。
比如，十九大報告中就直接提到要新設國家層級的新機構：
「設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。」
也為機構改革提供了一些新思路。
統籌使用各類編製資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。
無疑，編製管理很好地保證了對政府機構人員數量和崗位的有效控制，但也容易僵化，不適應新形勢變化。而統籌使用編製資源，則賦予了機構更大的自主權，能更好地應對新形勢。
「統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責……賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合併設立或合署辦公。」
以往政府機構改革過分強調「職責同構」，說白了就是上級機構有哪些部門，下級機構也得「照抄」，這就削弱了機構本身的靈活性和變通性。十九大提出賦予省級及以下政府更多自主權，將有利於進一步理順黨政關係和上下級關係，給了地方政府更多的發揮空間。
當然，這次黨和國家機構改革的具體方案尚未公開，還需要履行程序，由中央政治局提交三中全會討論，再提交最高權力機構全國人大表決。聯繫到不久前在達沃斯論壇上，劉鶴明確表示，中國改革開放的舉措將超出國際社會的預期，接下來的一系列改革動作無疑值得期待。
文/獨孤九段
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