清代督撫制度是如何確立起來的，又經歷了哪些變化

文史 03-01

作者：復旦大學碩士研究生林小靜，季我努學社青年會會員

督撫制度起源於明朝，不過在明朝時期督撫更多時候是作為一臨時差遣官，清初沿襲了明制，這時的督撫也具有「因事而設」的特點，屬於外差。清代的督撫一般兼有兵、憲銜，是中央政府派出控制地方的重要力量，在清朝督撫逐漸成為地方的最高行政長官，主要職責是拱衛朝廷，維持地方治安。一般來說，承平時期督撫職能更偏重民事方面，戰事則主要體現軍事職能。清朝督撫一職至關重要，主要由滿人擔任。順治時期，因國家戰亂未平，需要倚靠降清漢人的幫助，因此多用漢軍旗人來充當督撫大吏治。到了康雍乾時期，則主要變為滿人了，到了乾隆朝，滿人督撫的比例已達到60％以上。

曾任直隸總督的李鴻章

有清一代，督撫制度經歷了由由外差制向地方制轉化的過程，大體分為三個階段：

第一個階段是順治時期，這時的督撫還不是一個常設官職，可以說是臨時派出官員，督撫大多設置於關津要塞之處 , 而且隨著軍事征服由北向南 , 向四周擴展建立，這樣設置的目的是利於征服戰爭的進行。由於這時督撫的設置有很大的隨意性，因而事畢即撤的情況較為普遍。直到順治十八年（1661年）戰事基本結束後，才開始在全國範圍內常設督撫，形成了幾乎一省一總督的局面。這一時期地方不僅存在督撫制度，而且有巡按制度，二者在一定程度上相互制衡，後來順治帝「裁巡按」，督撫的權力才鞏固下來，督撫制度開始確立。

晚清年畫中的清王朝的督撫們

第二個階段為康熙朝至乾隆十三年（1748年），這一時期開始在全國範圍內裁併督撫，並對其轄區、及其職掌作了明確規定。之所以要裁併督撫，主要是與戰事變化和壓縮財政支出有關，雖然督撫的數量減少了，但是其地位和職能卻得到了提高，布政使司與按察使司都被降為督撫屬吏，總督、巡撫與下級官員間的統屬關係已正式形成。

第三個階段是督撫制度的確立完善時期，主要是在乾隆朝完成的，到乾隆二十五年（1760年）在全國範圍內固定為八大總督：直隸總督、兩江總督、閩浙總督、湖廣總督、陝甘總督、四川總督、兩廣總督、雲貴總督，督撫制度作為地方最高官制最終得到了確立。巡撫制度也相應作了改變，除了四川、直隸、甘肅三省由總督兼管，其餘省份每省設一巡撫的制度也確立了下來。