特朗普政府氣候政策調整的政治動因及影響
美國退出《巴黎協定》的行為看似混亂缺乏邏輯，實則是美國氣候政策周期性變化一部分，是美國國內政治、經濟和社會特性的真實寫照。面對政治分歧加大、經濟增長動力不足、社會思潮極端化的多重複雜環境，美國既有氣候政策在缺乏兩黨政治共識的情況下由於民主黨佔據環保道德的制高點，共和黨人為鞏固選民基礎愈加支持退出《巴黎協定》。總統行政權力的擴張為特朗普及其團隊提供了破壞既有氣候政策的渠道。而「美國第一」的立場更會對特朗普時代全球治理權力格局產生深遠影響。
一、特朗普政府全盤否定既有氣候政策的政治動因和邏輯
特朗普政府全盤否定既有的氣候政策，放棄對國際社會負有的責任，其政治方面的動因和邏輯是基本因素。
第一是政黨基礎的變化。
美國的政黨制度以兩黨製為主，各個黨派都需要爭取自己的選票。美國國內政治體制從國會、政黨政治和地方政策來看，美國氣候政策不僅缺乏兩黨的政治共識，而且日趨分化，這就可以解釋為何近年來美國的氣候政策時上時下的曲折特性。由於民主黨人事實上已經取得了環保問題上的道德高地，共和黨人也基本放棄了爭取環保選民的支持，因此共和黨人越來越質疑氣候變化問題的真實性。多數共和黨人支持退出《巴黎協定》，22個美國共和党參議員 聯名敦促特朗普儘快退出《巴黎協定》。特朗普政府高調宣布帶領美國退出《巴黎協定》，在國內站穩了他力圖推翻民主黨政治遺產、反對精英主義、關切傳統行業底層勞動人民的立場，通過反民主黨政治遺產，鞏固共和黨的選民基礎。
第二是美國氣候外交決策機制的特點。
總統作為政治領袖在美國內外氣候政策制定過程中的作用不可忽視。由於氣候變化涉及到能源、經濟、貿易、科技、國防等多個領域，需要美國總統的協調統籌。隨著總統權力的擴張，總統在同國會爭奪氣候決策權的過程中摸索出了用行政命令推動氣候外交和國內氣候政策的路徑。但是，行政權力的擴張可能是雙刃劍，其既為積極的總統提供了施展的舞台，又為消極的總統提供了破壞既有成果的渠道。奧巴馬時期美國氣候外交體制的目標明確，緊扣議題，善於動員各方力量，營造政治空間和輿論空間。然而，特朗普總統時期，完全顛覆了氣候外交的決策基礎。特朗普和特朗普團隊對人類活動加劇了氣候變化這一事實持否認態度，在白宮官方網站刪除了任何關於氣候變化的內容，改為「能源第一」政策。特朗普曾十數次在其推特上強調氣候變化只是一個偽命題，是一個由中國創造用以貶損美國競爭力的概念，並一再將氣候變化與無效浪費的投資成本掛鉤。美國能源部長里克?佩里 (Rick Perry）否認人類造成氣候變化。美國中央情報局局長、總檢察長和住房城市發展部部長等人選都曾經質疑氣候變化立法或投票反對氣候行動。美國環保署署長斯科特?普魯特 (Scott Pruitt)曾起訴奧巴馬政府氣候計劃。
第三是全球地緣政治變化和美國外交目標的變化。
大國關係和全球治理的關係發展深刻轉型。逆全球化特朗普現象和英國退歐等引發一系列新的結構性矛盾，對全球氣候治理研究提出了現實而緊迫的需求。在這一系列變化之中，特朗普退出《巴黎協定》尤其是一個標誌性逆全球化事件。特朗普在國際上強勢展示了美國一意孤行逆全球化的決心和計劃，試圖用這種逆向的方式向其他國家宣告美國與特朗普總統本人的全球領導力。特朗普就任後，先是退出了跨太平洋夥伴關係，到訪歐洲時對北約事宜態度不溫不火，又在新一輪財政預算中大幅削減對外援助與國際外交方面的預算，加上此次退出《巴黎協定》的做法，特朗普利用對國際事務漠不關心的態度鞏固自己「美國第一（America First）」的立場。特朗普退出《巴黎協定》、英國脫歐等西方世界政治變局，導致西方對於的全球治理制度修復能力大幅度下降，與此相對，中國等新興發展中大國正在從全球治理外圍向中心轉移。
美國氣候政治的「周期性」和「易變性」說明美國氣候政治中既有其不變的體制邏輯性，也有動態因素的影響。了解特朗普政府制定該決策的背景原因、理順其氣候政策背後的邏輯至關重要。特朗普政府氣候決策具有綜合性和複雜性的特點，未來預判相關動因走向也將是一個政治、經濟和社會三種因素關聯互動動態過程，即需對政治因素（政黨基礎、外交體制、地方政府、全球地緣政治變化），經濟（能源和產業結構等）、社會（民意變化、學術界和社會組織等）等三種維度動因和發展趨勢進行綜合考量。
二、特朗普氣候政策的影響
應對氣候變化作為全球治理最重要的議題之一，從一開始就遵循了以多邊主義和各國共識的邏輯推動治理實踐的自上而下的路徑。其中，國家間和國內政治中圍繞氣候治理責任分配、路徑和方式等諸多問題的衝突嚴重影響了全球氣候治理的制度建設和實踐效果。即使是在氣候治理的自下而上路徑不斷發展的今天，國家，尤其是大國氣候外交政策的影響力仍然不可小覷。特朗普退出《巴黎協定》尤其是一個標誌性逆全球化事件，是西方在全球治理中領導力退潮的重要案例。美國總統特朗普就任以來，以「美國第一能源計劃」為基礎頒布了一系列與奧巴馬政府政策基調完全相反的氣候政策。其中，特朗普宣布美國退出《巴黎協定》的決策引發了激烈討論，考慮到這一決策將對美國本土及世界氣候治理帶來的巨大影響，需要從國內氣候治理、《巴黎協定》走向和全球氣候格局等幾個方面來理順其影響的延展邏輯。
從美國國內氣候治理來看，對於全球氣候治理必要性的政治共識建立在民眾輿論壓力之上，這顯然極不穩固。民眾的注意力極易轉移，一旦出現更為重要的問題，在全球氣候治理層面的政治壓力就會減弱。特朗普反應的恰恰不是美國人的理性，而是美國民意中的極端自私的屬性。可能今天的美國社會正需要這種精神來打破窒息性的沉悶（42%的共和黨人不承認氣候變化） ，但它對於世界的危險也正在於此。越受美國主流的歡迎，也就越危險。它首先危及的，可能就是氣候變化。此外美國地方氣候治理也出現分化，地方政府對於美國的氣候政策影響也十分巨大。因此美國氣候政策和美國地方氣候治理脫節，地方政府的作用分化日益加大，雖然以加州、紐約州為代表的州對氣候治理採取極其積極的態度，這些地方政府在區域性減排協作機制中表達自己的倡議，並建立了許多城市氣候行動網路組織，這些組織為城市提供了政治自主權、財政資源和技術支持，使他們能夠積極地參與到降低溫室氣體排放水平的行動中。但眾所周知，美國以煤、石油、製造業或農業為主的州堅決反對政府的氣候變化政策。這兩類州級政府的博弈可能是推動美國氣候政策變化的動力。
從《巴黎協定》的治理效力和後續影響來看，特朗普為避免承受國內和國際社會的輿論壓力，宣稱退出《巴黎協定》是他在外交上的試探，根據《巴黎協定》第28條第1款和第2款的規定，「自本協議對一締約方生效之日起三年後，該締約方可隨時向保存人發出書面通知退出本協議」 ，且「任何此種退出應自保存人收到退出通知之日起一年期滿時生效，或在退出通知中所述明的更後日期生效」 ，這意味著美國完成退約仍需要四年走完全部國際法律程序。 美國一方面保留在聯合國氣候變化框架公約主渠道談判的地位，另一方面對退出《巴黎協定》採取迂迴路線，也極有可能在階段性回顧和彙報方面不積極執行，造成「承諾但不執行」的局面。特朗普不僅撤銷了奧巴馬政府在《巴黎協定》對綠色氣候基金等支持，還大幅度減少和取消了美國的氣候援助。儘管美國完成退約仍需要四年走完全部國際法律程序，但特朗普這個決定在國內外引起軒然大波。目前，包括聯合國、歐盟、中國、法國、德國、印度在內的許多國家、國際組織，以及G7 和G20峰會都表達了對於美國退約的擔心並希望美國在應對氣候變化方面繼續做出貢獻。德國總理漢堡G20峰會和其他國家一起明確支持《巴黎協定》並正在推動該協定迅速執行，並希望美國能繼續履行《巴黎協定》。法國國家科學研究中心認為，「即便美國在未來四年內不能完全退出《巴黎協定》，但美國不積極推動該文件的落實便很有可能給數十億人的生活帶來影響。」《巴黎協定》各個方面，包括用詞、法律形式，法律授權的問題，都是尊重和遷就了美國，給美國留出了充分的餘地，並且美國所承諾的所有責任和目標都幾乎可以自動實現，因此國際社會從各個角度繼續推動美國繼續留在《巴黎協定》的可能性依舊存在。從對未來全球氣候談判的影響來看，隨著特朗普退出《巴黎協定》，以中國為代表的發展中大國在全球治理中的地位將繼續從「跟隨」轉變為「主導」 ，在《巴黎協定》履約過程和落實階段將會承擔更多的責任並被賦予更大的話語權。歐盟、中國、印度、加拿大、日本等國家談判過程、談判內容和更多責任的擔當，並可以實現在2017年底《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》締約國大會上的新的突破。全球氣候變化談判的「南北格局」出現弱化，美國的全球氣候治理領導力進一步邊緣化，發展中國家和歐盟進一步合作維持以《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》為基礎的氣候治理框架 。
特朗普廢除約束性減排規章並退出《巴黎協定》的氣候政策對全球氣候融資和氣候援助起到了負面影響，同時國際社會還將分攤本應美國承擔的減排成本。2010到2014年間，美國向其他國家提供了25億美元專門用於氣候援助，2014年奧巴馬總統還承諾向綠色氣候基金另外再提供30億美元資金，但特朗普政府已經宣布不再提供尚未到位的20億美元，這使得本來就規模有限的綠色氣候基金更為捉襟見肘。同時，政府對綠色氣候基金等的資助是撬動私人資本參與應對氣候變化的重要槓桿，美國停止提供政府經費將使得撬動私人資本參與應對氣候變化變得更為困難。另外，如果美國在2025年的溫室氣體排放量與2005年相同，那麼這意味著美國將增加19.95億噸二氧化碳排放，歐盟在2030年的排放空間將減少1.91億噸，同時帶來造成887.48億美元的經濟損失。屆時，包括中國在內的《巴黎協定》其他締約國也將共同分擔這一本該由美國承擔的減排成本。
需要特別注意的是，中美氣候合作明顯受阻，兩國共同領導全球氣候治理的進程宣告終結。雖然2017年6月份美國能源部長訪華期間表達了進一步推動兩國清潔能源合作的願望並與中國簽署了清潔能源合作備忘錄，但微觀層面和技術層面的清潔能源合作無法抵消由兩國在宏觀層面和機制層面的氣候合作的倒退所帶來的負面影響，兩國之前密切的雙邊氣候合作現已全面轉冷。特別是，中美兩國共同推動了《巴黎協定》的達成並積極引領全球氣候治理進程，「中美合作領導」的全球氣候治理結構一度顯現，然而特朗普退出《巴黎協定》並置身全球氣候合作之外使得中美合作領導全球氣候治理的努力宣告中止。當前美國參與全球氣候治理的合作意願明顯不足、合作能力有所降低、與中國等其他各方存有明顯分歧。受此影響，中美國家層面的氣候合作很可能再無重大突破，中國只能轉向謀求與美國地方政府、歐盟及其他國家共同採取行動以應對氣候變化。
稿件來源：中國社會科學院地區安全研究中心
《專題報告》
作者：於宏源,
上海國際問題研究院比較政治與公共政策研究所所長,研究員
地區安全研究
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