最新報告：最低煙價20元一包，或讓青少年遠離危害

撰文 | 呂浩然

責編 | 李曉明

知識分子為更好的智趣生活ID：The-Intellectual

3.16億、15歲及以上人群吸煙率達27.7%、男性吸煙率達52.1%[1]，赤裸的數字不斷提醒著人們，中國煙草的流行形勢依然嚴峻。

近年來，青少年吸煙率也在不斷高企。據中國疾病預防控制中心發布的《2014中國青少年煙草調查》顯示，中國每十名初中男生就有一名吸煙，而初中女生的吸煙率也在逐年上升，並接近成年女性的吸煙率。

「更可怕的是：青少年購買捲煙的『便利』和『便宜』——八成的吸煙青少年並未在購買捲煙時因為年齡而遭到拒絕，四成的吸煙青少年自己購買捲煙，而超過兩成最近的一次吸煙是以『支』購買。」2月28日，對外經濟貿易大學教授鄭榕在中國首份針對國民煙草稅價態度的調查報告發布會上如是說。

這次報告會上發布了《提高煙草稅價，讓青少年遠離危害——中國居民對煙草稅價態度調查報告》（以下簡稱《報告》），該報告由世界衛生組織煙草控制與經濟政策合作中心完成，旨在呼籲以提高煙草稅價為基礎，讓青少年遠離來自煙草的危害。

中國煙草稅價偏低

2008年，世界衛生組織採用了一種實用的、具有成本效益的方法，以擴大對世衛組織框架公約中主要減少需求條款的具體實施——MPOWER，其中六項措施是：監測煙草使用與預防政策；保護人們免受吸煙危害；提供戒煙幫助；警示煙草危害；禁止煙草广告、促銷和贊助；提高煙稅[2]。

其中，R即代表「提高煙草稅」。然而，中國市場的香煙稅價卻仍處於較低水平。世衛組織指出，捲煙價格是影響並制約人們煙草消費的一個重要因素。對於缺乏獨立收入、經濟能力有限的青少年來說，這種制約作用尤其明顯。

此次調查報告顯示，目前，在中國的絕大多數市場上，仍然存在價格僅有3 - 5元的捲煙，這也意味著這些地區的青少年，有可能花0.15 - 0.25元便可以購買到他們人生的第一支捲煙。

為了解中國居民對青少年吸煙現象的評價以及提高煙草稅價對阻止青少年吸煙作用的態度和認知，對外經濟貿易大學世界衛生組織煙草控制與經濟政策合作中心對全國7個城市共計3000個樣本開展計算機輔助電話調查，調查在2018年1月完成。

調查的主要發現包括：

· 超過八成的被訪者對青少年吸煙現象嚴重性表示認同。

· 近六成的被訪者認同提高煙草稅有助於促進「健康中國2030」戰略目標實現。

· 超過八成的被訪者認同將提高煙草價格所增加的煙草稅收應用於包括公共醫療和衛生的民生事業。

· 超過半數的居民並不認同提高捲煙價格會降低青少年吸煙的三種情況（戒煙意願、減少吸煙量、吸第一支煙）；然而，前煙民和非煙民對這三種情況的認同度遠高於煙民。

· 選擇將「一包煙的最低價格設為20～29元能夠有效防止我國青少年開始吸第一支煙」的居民佔比最多。

而國際控煙經驗表明，提高煙草價格、禁止煙草广告促銷和贊助、創建無煙環境、禁止向未成年人售煙是最有效的青少年控煙策略，其中價格和稅收措施是減少各階層人群特別是青少年煙草消費的最穩定有效的手段。

八成公眾認同煙草危害

《報告》顯示，總體來看，絕大多數被訪者認同吸煙對身體造成系列傷害，其中「非常認同」的佔比為41.17%，「比較認同」的佔比為43.33%，合計超過80%，可以說，經過多年的控煙宣傳，大部分國內居民都能認識到吸煙的危害，控煙社會氛圍比較好。

然而，大多數被訪者同樣認為「青少年吸煙現象比較嚴重」，其中「非常認同」的佔比為43.53%，「比較認同」的佔比為40.07%，合計超過80%，本次調查涉及國內多個代表性城市，該調查結果表明，我國青少年控煙行動刻不容緩。

其中，「18歲-25歲」這個最接近青少年的年齡段的認同佔比合計為85.88%，更切實表明了青少年吸煙現象的嚴重性，青少年控煙亟待進一步加強。

對於「提高煙草價格」意義的遲疑

然而，在《報告》的調查過程中，公眾對於「提高捲煙價格降低青少年吸煙的三種情況」系列問題的認同比例卻較前述調查結果有所降低，甚至出現了「不認同」比例反超的情況。

提高捲煙價格降低青少年吸煙各情況的認同佔比

對此，鄭榕認為主要原因有兩個：「首先，中國的捲煙價格總體還是偏低，3至6元價格的捲煙雖然在一線城市比較少見，卻在縣市級地區比較常見，即便價格上漲一倍（已經是很高的比例），仍處於一個較低的價格，還起不到抑制青少年購買捲煙的作用；其次，民眾對於煙草稅價在控制煙草方面的有效性缺乏認識，這部分經濟學的知識仍需要普及」。

世界衛生組織駐華代表處無煙草行動技術官員Kelvin Khow也表示，「更高的煙價和煙稅有助於防止青少年嘗試吸煙。正如多國調查顯示，提高煙草稅價是減少青少年煙草使用的最有效方式。在美國、菲律賓、韓國和智利等國，我們看到在大幅提高煙草稅後，帶來了青少年吸煙率的下降」。

「每包煙至少20元」

2016年10月，中共中央、國務院正式印發《健康中國2030規劃綱要》，其中明確提出：「到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%」。然而目前，我國成人吸煙率高達27.7%， 3億多吸煙者中的一半以上是在20歲之前開始吸煙的。而中國的青少年吸煙率為6.9%，嘗試吸煙率為19.9%。煙草流行給「健康中國2030」戰略目標的實現提出了嚴峻的挑戰。

面對這些艱巨的挑戰，研究人員在《報告》的結尾給出了如下幾點建議[3]：

1設置捲煙最低價格，建議每包20元或以上

提高煙草稅與價格措施被公認為是控制煙草使用單項最有效的措施。這一措施對於那些缺乏獨立經濟收入來源、支付能力有限的青少年來說更為有效。

中國自2009年以來兩次提高捲煙消費稅，稅佔零售價格的比重從2009年的平均49%提高到2017年的平均56%，捲煙的平均價格從2009年的平均每包6.7元提高到2017年的平均每包13.25元。但是捲煙的最低價格水平卻始終沒有改變，一包3 - 5元的低價捲煙在全國城鄉的絕大多數市場都能買到。廉價捲煙的輕易獲取使得青少年在青春叛逆期更有可能嘗試吸第一支煙，從而成為終生煙民。

本調查詢問「一包煙最低價格應該多少元才會有效防止我國青少年開始吸第一支煙？」受訪者回答「20-29元」是佔比最高的價格區間，這說明中國居民普遍認為當前低價捲煙價格過低，必須大幅提高低價捲煙的價格並設置最低價，防止青少年吸第一支煙。

最低煙草價格區間頻次佔比

2將煙草稅收專款專用於包括公共衛生支出的民生項目

本次調查發現超過八成的被訪者支持將提高煙草價格所增加的煙草稅收應用於包括公共衛生的民生支出項目。

從世界上許多國家的經驗做法來看，從煙草稅獲得的政府稅收收入，都有相當一部分專款用於全社會的醫療費用和公共衛生支出，如奧巴馬政府對煙草的增稅就主要用於美國兒童健康保險計劃。也有一些政府專門拿出一部分煙草稅收入用來推動控煙項目，如實施戒煙規劃、進行吸煙有害健康的廣告宣傳和開展與吸煙有關的癌症治療研究等。

在我國目前的財政預算體制下，只有教育費附加是專項稅，即專款專用於教育性支出。儘管推行煙草消費稅的專款專用在我國現行財政預算體制下有一定難度，但從國際經驗和我國煙草控制的實際需要和長遠目標出發，這一制度的落實非常必要。「健康中國2030規劃綱要」明確了控煙為國家戰略，這一戰略的實施必須有財政資金的保障。

從國際經驗和我國「健康中國」國家戰略的實際需要和長遠目標出發，當前應當加強對煙草消費稅專款專用的研究和制度設計。

3長期、持續地提高煙草稅與煙草價格

在過去的二十年間，中國經濟高速發展，人均GDP年平均增長速度約為10%。高速的經濟發展大幅提高了居民的收入水平和購買能力。隨著居民收入水平不斷提高，對於吸煙者而言，捲煙變得更加負擔得起。

中國在2015年將捲煙消費稅負提高了4個百分點，當年捲煙消費量下降2.4%，2016年捲煙消費量下降5.6%。但隨著居民收入水平的提高，2016年和2017年的捲煙支付能力再度反彈，回升到2015年提稅前的水平，2017年捲煙銷量也隨之反彈。

對於煙草稅負與價格水平相對較低的國家來說，提高煙草稅收與價格是一個長期地持續的過程，直至煙草稅負和價格都達到一個相對較高的水平。在這樣一個經濟持續快速發展的背景下，中國的煙稅政策尤其需要關注捲煙的支付能力變化而非捲煙價格變化，出台長期的持續性的煙草稅價調整機制，以確保捲煙消費稅和價格的增加幅度高於居民收入的增長幅度。

4提高公眾對煙草稅價抑制青少年煙草消費有效性的認知

加強宣傳教育，提高煙草稅價對青少年煙草消費有顯著的抑制作用，這一點不僅被基於高收入國家的實證研究所證實，也在中低收入國家得以檢驗和證實。1999-2013年間，美國有41個州提高了捲煙消費稅，每包煙的稅負平均增長了275%，捲煙價格從平均每包不足4美元提高到平均每包約6美元，這一時期青少年的吸煙率從35.5%下降至13.9%[4]。

加拿大的青少年吸煙率在20世紀90年代早期隨著煙稅和煙價的上升穩步下降，1994年的減稅導致青少年吸煙率的顯著上升，之後隨著煙稅和煙價的提高，青少年吸煙率又得以下降[5]。

一項基於17個中低收入國家 315353個青少年樣本的研究得出同樣結論，即青少年對煙草製品的價格十分敏感，價格提高10%導致青少年吸煙量平均減少21.1%[6]。

本次《報告》發現，超過半數的受調查居民並不認同提高捲煙價格會降低青少年吸煙的三種情況（戒煙意願、減少吸煙量、吸第一支煙）。這說明公眾對通過提高煙草稅和價格遏制青少年煙草消費的認知程度較低，社會上對提高捲煙稅價的政策效果的有效性存在認識上的誤區。因此，加強捲煙價格和稅收的控煙政策效果的宣傳，提升公眾對提高捲煙價稅對抑制青少年吸煙有效性的認識迫在眉睫。

結合目前我國煙草消費現實和控煙短板，綜合控煙手段多管齊下才能達到良好的控煙效果。例如，落實在零售環節「禁止向青少年出售煙草製品」的規定、實現禁止煙草广告促銷贊助、將圖形警示印上煙包、室內公共場所禁止吸煙、讓廣大青少年「買不到」煙、保護他們免受二手煙危害，並為他們創造一個不美化煙草、不視吸煙為正常消費行為的環境。

在這一系列綜合措施中，價格槓桿尤其能夠有效地防止和減少青少年煙草消費，降低青少年吸煙率。設置最低煙價，並持續提高煙草稅價，讓青少年「買不起」煙草製品，遠離煙草危害。

參考文獻：

[1] 《2015年中國成人煙草調查報告》，中國疾病預防控制中心，2015年。

[2] MPOWER政策，WHO，http://www.who.int/tobacco/mpower/zh/

[3] 《提高煙草稅價，讓青少年遠離危害——中國居民對煙草稅價態度調查報告》，對外經濟貿易大學世界衛生組織煙草控制與經濟政策合作中心，2018年1月。

[4] Summer Sherburne Hawkins, Nicoline Bach , and Christopher F. Baum. Impact of Tobacco Control Policies on Adolescent Smoking. Journal of Adolescent Health 58 (2016) 679-685.

[5] Waller BJ, Cohen JE, Ferrence R, Bull S, Adlaf EM. The early 1990s cigarette price decrease and trends in youth smoking in Ontario. Can J Public Health. 2003;94(1):31-5.

[6] Deliana Kostova，Hana Ross，Evan Blecher，Sara Markowitz， Is youth smoking responsive to cigarette prices? Evidence from low- and middle-income countries. Tobacco Control, Volume 20, Issue 6, 2012.

製版編輯： Livan｜

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