法工委發督辦函後，還不糾正「問題法規」的，小心法工委使出「殺手鐧」

備案審查制度，這項過去很多公民並不太熟悉的制度，如今卻成為普通公民直通最高國家權力機關的重要渠道。

2月8日，全國人大常委會法工委正式向有關地方人大常委會發送督辦函，要求其針對此前備案審查指出存在問題的地方性法規，限時反饋修改進展及修改計劃和安排。

「通過函詢、約談、督促等方式，法規制定機關如果還不能糾正的，法工委將按照立法法規定使出『殺手鐧』，啟動撤銷程序。備案審查工作只有實現有備、有審、有糾、有撤，才能真正樹立起作為憲法監督制度的應有權威，也才能真正實現建立這一制度的初衷。」全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹告訴紅星新聞記者。

全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹 圖自網路

聽到法工委發督辦函落實備案審查成果的消息，王全興感到很欣慰，他在去年和其他三位學者一起，對地方「超生即辭退」制度向法工委提出審查建議，對於目前取得的進展，他認為，這體現了全國人大對公民建議的重視，也反映出黨和國家對依法治國、建設法治社會的認識更加深刻了。

從「低調」走向「亮劍」：

人大備案審查做到多環節公民可參與、可知情

在去年12月召開的十二屆全國人大常委會第三十一次會議上，備案審查工作情況報告首次提請審議。

2017年，全國人大常委會法工委收到來自公民、組織提出的各類審查建議有1084件，而在2016年，這一數字僅為92件。就在備案審查工作情況報告首次提請全國人大常委會審議後不到兩個月，全國人大常委會法工委收到的備案審查建議已達到了三四千件，超過了過去一年的總和。

從公民不甚了解，到備案審查變成各界關注的熱點，梁鷹有些感慨，他說，備案審查有一些突破性進展，得益於不平凡的大背景。「十八大以來，黨中央高度重視憲法實施和監督，多次強調加強備案審查工作，既提高了各方面對備案審查制度的認識，也推動了備案審查工作的深入開展。具體來說，黨中央強調集中統一領導，強調憲法法律實施，強調維護法制統一。法制統一是整個國家政治統一的基礎，也是政治統一的根本保障。所以強調維護國家法制統一，從根本上講就是為了保障國家政治統一。要確保中央政令暢通，防止政出多門、法出多門，確保黨中央集中統一領導，所以備案審查工作的重要性凸顯。」

面對一大批存在問題的法規和司法解釋，全國人大真正開始了亮劍行為，也引起了廣泛關注。督查、約談、函詢等方式，使得制度具有剛性約束力，實現有件必備、有備必審、有錯必糾。「可以說，加強備案審查工作，黨中央有要求，法律有規定，現實有需要，人民有訴求，各方面因素共同作用，推動備案審查工作取得突破進展。」梁鷹說道。

而公民作為可以啟動備案審查的引擎，其參與權和知情權也在全國人大備案審查的多個環節中得到了保障。

「對於公民寄來的每一件審查建議，法規備案審查室都要逐一登記，其中屬於全國人大備案審查範圍的，我們會逐件進行研究。需要時，會與提出審查建議的公民進行溝通，進一步聽取他們的意見。待研究、處理工作結束後，按照規定對提出審查建議的公民進行反饋，並向社會公開。依靠這樣一整套的工作制度，保障公民提出審查建議的權利得到充分落實。」梁鷹表示，近年來，逐步加大了將審查建議辦理結果向建議人反饋和向社會公開的範圍和力度，去年法工委對備案審查工作情況報告的提請審議，便是首次向社會公開備案審查「成績單」。

不少審查建議人告訴紅星新聞記者，當初寄送審查建議時，並沒預想過會在這麼短的時間內取得如此顯著的效果。對此，梁鷹表示，在法工委制定的備案審查工作規程中，對審查建議進行研究處理的各個流程都有規範，尤其是對一些關鍵環節規定了明確的時限，這樣便可以加快研究處理審查建議的工作進度。

但對一項已經實施多年的制度進行審查，梁鷹坦言，不能簡單追求速度，需要慎重考慮各方面因素。「最難的部分是對一項制度的不同價值取向和其所涉及的各方面利益進行綜合考量，使審查研究結論既符合法律規定，也適合實踐需要。審查某件法規不是簡單地作文字比對，很多看似簡單的問題往往答案並不簡單。因為一項制度的最初確立往往是價值取捨和利益平衡的結果，現在要調整、改變或者廢除這項制度，也必須綜合考慮這些因素。」

「問題法規」發現後如何改？

全國人大常委會已發督辦函，不排除行使撤銷權

此前，全國人大常委會法工委已經針對部分地方的審計條例、計生條例、地方著名商標條例等發放了審查意見函。

而在今年2月8日，法工委正式向有關地方人大常委會發送了督辦函，其中，督促有關地方修改審計條例的函發給了河北省、江蘇省等地；督促修改計生條例的函發給了江西省和貴州省；督促廢止地方著名商標條例的函發給了吉林省、安徽省等地。法工委要求有關地方儘快落實，並在3月底前復函。

梁鷹介紹，法工委今年一項非常重要的工作就是開展「回頭看」，審計條例、計生條例、地方著名商標條例，這三類問題需要進行修改廢止工作的法規數量都不止一部，具有一定普遍性，需要重點糾正，而且社會關注程度較高。所以今年優先要對這三類進行回頭看，要求各個地方在3月底之前復函，修改的了就反饋法規修改的情況，沒有修改的就提出具體的工作計劃和時間安排。「確保做到真正有錯必究，防止你提你的，我做我的，你提了修改和廢止的意見，我不辦不理不睬。」

紅星新聞記者了解到，對建議審查的法規、司法解釋可能存在與法律相抵觸或者不適當問題的，全國人大備案審查採取的辦理措施為：首先函告制定機關，要求制定機關對相關問題作出說明並提出意見；其次就審查建議提出的問題多方面徵求意見，其中對問題重大、複雜、牽涉面較廣的，還會採取實地調研、召開座談會、研討會等方式，了解實際情況；在此基礎上，如果認為需要進行糾正的，法工委將直接與制定機關溝通，或發出書面研究意見，請制定機關對相關問題法規作出修改或者予以廢止。之後，法工委還會跟蹤督促問題法規的修改、廢止工作進度，直至問題得到解決。

在此前的備案審查工作中，全國人大常委會並沒有使用「殺手鐧」，動用撤銷這項權力。根據憲法法律的規定，全國人大常委會有權撤銷同憲法法律相抵觸的行政法規、地方性法規。

「這是全國人大常委會履行憲法監督職責、保證法律統一正確實施的必要手段，也是『殺手鐧』。正由於是『殺手鐧』，實踐中不會輕易採用。」梁鷹表示，從近年開展備案審查工作的實踐來看，通過溝通、函詢、督促等方式可以使問題得到解決。「利劍高懸，隨時有可能落下。如果通過函詢、約談、督促等方式，法規制定機關仍拖延推諉、不予糾正的，法工委將按照規定啟動撤銷程序。」

今年備案審查工作「劃重點」：

設區的市地方立法問題、部門和地方政府規章

在法工委備案審查工作情況報告中，特別提到了對婚姻法司法解釋（2）第24條中關於「夫妻共同債務承擔」這一規定的審查建議，法工委就此與最高法有關部門溝通研究，最終在1月17日，最高法發布新解釋，明確夫妻共同債務「共債共簽」，明確一方所借「超出家庭日常生活需要所負的債務」不是共同債務，這也讓此前無數「被負債」的一方終於能夠鬆一口氣了。

那麼，在推動婚姻法司法解釋（2）第24條的修訂後，未來普通公民的建議還能撬動哪些「問題法規」呢？

梁鷹表示，今年設區的市地方立法中存在的問題，將被全國人大常委會法工委重點關注，包括對環境生態保護領域存在的問題也會加大督促糾正力度。

另外，梁鷹說道，過去法工委對地方性法規、行政法規、「兩高」司法解釋關注比較多，而對部門規章、地方政府規章等關注比較少，而恰恰是這些數量最多、並且最直接涉及公民切身利益。因此，今年法工委也要重點關注部門和地方政府存在突出問題的規章，依法推動開展審查研究及糾正。

根據憲法法律規定，屬於全國人大常委會備案審查範圍的規範性文件有行政法規、地方性法規、民族自治地方的自治條例和單行條例、經濟特區法規和司法解釋。而部門規章屬於國務院備案審查範圍，地方政府規章屬於國務院和地方人大常委會的備案審查範圍。

「為貫徹落實『有件必備、有備必審、有錯必糾』的要求，中央辦公廳牽頭建立了規範性文件備案審查銜接聯動機制，我們將按照中央要求，推動並協同配合有關部門做好部門規章、地方政府規章的備案審查工作。而對於公民、組織向我們提出的針對這些對象的審查建議，我們將按照備案審查銜接聯動機制依法進行處理，推動形成上下一盤棋的格局，真正實現備案、審查、糾正的全覆蓋。」梁鷹告訴紅星新聞記者。

此外，除了備案審查，合憲性審查也將被提上日程。

「備案審查制度本身即是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的一項制度安排。加強備案審查工作是完善憲法監督制度的基礎和重要著力點。黨的十九大報告中提出，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。可以預見，合憲性審查工作將在黨中央領導下有序推進。」梁鷹介紹，下一步，國家機關出台的政策、制定的文件，凡是涉及憲法問題的，都有可能要事先接受全國人大常委會的合憲性審查，即有一個事先審查的機制，當然也包括事後的審查。

推動與示範：

多地將開展向常委會報告備案審查工作

未來公民提建議可在網上一鍵發送

在全國人大常委會首次聽取備案審查工作報告之後，省級人大常委會聽取備案審查工作報告的步伐也加快了。

梁鷹說，備案審查報告提交全國人大常委會審議之後，對地方起到很大的推動和示範作用，相當多的省、自治區、直轄市，都明確表示要立即開展這項工作。浙江省前不久已開始做備案審查工作報告了，還有其他一些省市也將這列入了計劃。「我們希望在2018年能夠實現所有省區市法制工作委員會向常委會報告工作，下一步延伸到所有設區的市。」

此外，在備案審查能力建設和平台建設方面，梁鷹介紹，全國人大的平台已經建成，現在有13個省級地方已經建成，還有5個地方基本建成，一共18個地方已經建成或基本建成。此外，其他13個地方正在抓緊進行。計劃今年上半年，所有省一級的平台都要建成，下一步就是要往設區的市延伸。而以後，公民、組織提出審查建議，將不必寫信郵寄，直接可以通過網上一鍵發送審查建議。

END

紅星新聞記者丨趙倩 趙瑜 北京報道

編輯丨汪垠濤

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