人大開幕日，固定20年
2002年3月5日上午，第九屆全國人民代表大會第五次會議在北京人民大會堂開幕。（視覺中國/圖）
（本文首發於2018年3月1日《南方周末》）
會議召開時間固定，不僅是個形式問題， 也是實質問題，只有健全會期制度，才能使人民代表大會實實在在地發揮作用。
十二屆全國人大產生後，常委會領導到地方調研時，在山東就聽到了地級市要求有立法權的反映。
今後國家機關出台的政策、制定的文件，凡是涉及憲法問題的都可能要事先接受全國人大常委會的合憲性審查。
2018年3月5日，2980名第十三屆全國人大代表將齊聚北京，共商國是。這是3月5日被確定為大會固定開幕日之後，全國人大第二十次召開全體會議。
曾任全國人大常委會研究室主任的程湘清告訴南方周末記者，1998年之前，全國人民代表大會的開會時間一直不固定，除了10月，其他月份都召開過全國人民代表大會。
「那是因為有國慶節，不方便開會。」已年屆八旬的程湘清說，1998年，九屆全國人大產生後，明確在每年3月5日召開會議。
在他看來，過去開會日期不固定，人大無法主動地開展活動，甚至連憲法規定的一些職權都形同虛設，「確定開幕日期，是人大制度走向規範和成熟的標誌。」
為什麼是3月5日？
1982年，起草中華人民共和國成立後第四部憲法時，規範全國人大開會日期一度成為熱點話題，在憲法修改委員會第二次全體會議上，榮毅仁、耿飈、康克清都提出，應該定出開會時間。
時任全國人大常委會法制委員會副主任的王漢斌在接受《中國人大》雜誌訪談時回憶，榮毅仁當時提出：「人大開會沒有固定日期，看起來主動，實際上很被動，對發展民主、加強法制都不利。」
耿飈認為固定了開會日期，人大常委會委員也好安排工作和視察參觀。康克清則提出了具體建議，認為開會時間最好是在每年11月到次年1月之間。
憲法修改委員會秘書處考慮了大家意見後，在憲法修改草稿初稿中曾寫下「在每年第一季度召集」。但也有人認為，固定會期有時難以做到，以不規定為好。最終，中央討論後確定在憲法中暫不規定人大開會的日期。
但每年度全國人大常委會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院的工作安排，包括國民經濟和社會發展計劃、國家的預算等，都要通過全國人大召開會議予以批准。
「在每年較早的時候召開，對國家當年乃至今後一個時期的工作是更有利的。」全國人大常委會法制工作委員會原副主任闞珂告訴南方周末記者。
他舉例，二屆全國人大四次會議是在1963年11月17日開幕的，12月3日閉幕。到了年底才審查批准當年的計劃和預算，顯然失去了實際意義。
由於我國的預算年度是按自然年，也就是自1月1日起至12月31日止。人大最佳開會時間本該是預算年度開始前的某一個時間，這樣從1月1日起就可以開始按照全國人大批准後的預算執行。
但我國的預算編製還要考慮上一年預算執行情況，全國人大法工委研究室副巡視員劉運龍對南方周末記者分析：「審批當年的預算和上一年預算執行情況，是在同一次全國人大會議上。」
如何尋找最合適的時間就成了問題。
最早的解決方案是在1958年提出的，是年6月29日，第一屆全國人大常委會第九十八次會議決定，為了便於及時制定國民經濟計劃和國家預算，第二屆全國人大第一次會議於1959年1月召開。
由於1959年國民經濟計劃發展的主要指標，需要根據中共八屆六中全會的要求進行重新編製，二屆全國人大一次會議的召開時間又被推遲到1959年4月，此後的召開時間一變再變。
不過從1985年開始，每年全國人代會都已安排在3月開幕，闞珂還注意到具體日期也不斷提前，1985年是3月27日，1986、1987、1988連續三年是在3月25日開幕，1989年是3月20日。
經過幾年實踐，1989年4月4日，第七屆全國人大第二次會議通過的《全國人民代表大會議事規則》明確規定：全國人大會議於每年第一季度舉行。
之後，會議召開的具體時間繼續提前：1992年是3月20日，1993年是3月15日，1994年是3月10日。
1995年，會議開幕日期再次提前。闞珂至今還記憶猶新，在1994年9月5日召開的全國人大常委會秘書長辦公會議上，主持會議的秘書長提出，1995年全國人代會的開幕時間能不能比1994年再提前10天，也就是3月1日開幕。「這要徵求一下國務院的意見。」
最終沒有提前10天，而是提前5天到3月5日開幕。但這次沒有固化，1997年又改成了3月1日。
1998年，九屆全國人大一次會議的開幕日再次恢復為3月5日。此後20年，人代會的召開時間一直固定在3月5日。
「總之全國人大會議的開幕時間逐步提前，是有意識而為之，但考慮到1、2月份可能趕上春節，提到3月5日，是合適的。」闞珂說。
在全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清看來，會議召開時間固定，不僅是個形式問題，也是實質問題，只有健全會期制度，才能使人民代表大會實實在在地發揮作用。
從「良性違憲」到「改革於法有據」
健全會期制度這20年間，是中國法律體系不斷完備的20年。1998年產生的九屆人大，在八屆人大發揮專門委員會和常委會工作機構在立法中作用的基礎上，進一步提出對法律草案一般實行三審制。
梳理人大立法軌跡，不難發現立法和改革之間微妙的關聯。改革是要打破現有體制，促進建立新的制度體系，但立法則需相對固定，保持穩定性。
改革開放初期，由於法律體系不健全，實踐中，有些地方為了改革需要，便突破法律規定進行創新，這在法學界被稱為「良性違憲」。
但十八大之後，這種「法律為改革亮綠燈」的時代已經畫上句號，尤其是十八屆三中全會提出「凡屬重大改革要於法有據」後，立法授權已經成為常態，據全國人大常委會法工委統計，這五年，全國人大常委會通過的授權決定和改革決定已經達到20件。
這20年的立法實踐中，一個代表性事件是2015年人代會期間，通過修改立法法，授予所有地級市擁有立法權。
在此之前，除了省級人大及其常委會外，只有「省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在的市和國務院批准的較大的市」的人大及其常委會才能制定地方性法規。這些市在立法法修改之前統稱為「較大的市」，共有49個。
「但隨著社會經濟的發展，一些城市迅速崛起，出於依法推進經濟社會發展和社會治理的需求，這些城市相繼向國務院提出申請，請求批准成為『較大的市』。」全國人大法工委研究室副巡視員劉運龍說，廣東的東莞市、浙江的溫州市就是其中的代表。
十二屆全國人大產生後，常委會領導到地方調研時，在山東就聽到了地級市要求有立法權的反映。
十八屆三中全會的召開，讓這些地方看到了希望，三中全會關於改革的「決定」中提出，逐步增加有地方立法權的較大的市的數量。「那對於『較大的市』應該如何界定、由誰確定？人們在認識上有些疑問。」劉運龍說。
文件一發，立即又引來一撥城市要求被批准成為較大的市，「不過國務院相關部門一個也沒有受理。」時任全國人大常委會法工委副主任闞珂說。
「由國務院批准成為較大的市，在法理上也不太順。」闞珂說，國務院批准誰是較大市，當地的人民代表大會和人大常委會就有了地方立法權，這就意味著較大的市的立法權是國務院給的。
「由國務院賦予較大的市人民代表大會和常委會立法權，這不扭了嗎？」闞珂說。
一年之後，四中全會沒再提「較大的市」的說法，正式提出賦予地方立法權。2015年的人代會上，地級市的「立法夢」終於實現。
全國人大通過修改立法法，賦予了所有設區的市以及廣東的東莞市和中山市、甘肅的嘉峪關市、海南的三沙市四個不設區的市地方立法權。
立法過程中，各個政府部門之間因為利益糾葛，而產生的博弈、妥協，最終達成共識的這一過程，在人大制度變遷中留下了印記。
2015年立法法修改時的「稅率之爭」正是其中之一，剛開始的草案表述是：「稅種、納稅人、徵稅對象、計稅依據，稅率和稅收徵收管理等稅收基本制度只能由法律規定。」
「後來看到草案不一樣。」全國人大代表、華中師範大學教授周洪宇對南方周末記者回憶，一些代表看到這一稿刪去了關於「稅率」的規定嚇了一跳。
闞珂參加了草案的修改工作，據他回憶，3月9日草案引起各方議論後， 3月10日，法工委的工作人員立即在各個代表團聽取討論意見，並通過網路、傳真、電話向總部報告。
「10日晚，總部整夜燈火通明，我們逐條整理匯總代表意見，據此修改完善立法法修正案草案。」闞珂說，此後草案經過修改、報中央批准、全國人大會議主席團審議通過、全國人大代表審議通過……最終將「稅率」寫入立法法。
「全國人大代表是立法的主體，要充分尊重代表意見。」闞珂說。
合憲性審查將有很大的動作
人大的一項重要職能是監督。過去20年以來，這項工作不斷改進和加強。在闞珂的記憶中，2005年5月，第十屆全國人大常委會在黃河沿岸開展水污染防治法執法檢查工作具有範本意義。
不同於以往的執法檢查啟動會，那次會議上，根據調研分析，第十屆全國人大常委會副委員長兼秘書長盛華仁提出：完成「十五」期間環保計劃已不可能。
盛華仁分析「十五」期間重點流域治理污染的投資和項目完成情況是，「十五」期間安排投資1580億元，項目2130項。但截至2004年底，5年時間耗費4年，投資只完成計劃的42%，項目投用也只佔計劃的40%。
一年後，2006年全國人大會議閉幕後舉行的總理記者會上，時任總理溫家寶回答記者提問時，坦承「十五」期間的環境指標沒有完成，印證了盛華仁的分析。
令闞珂至今印象深刻的是，檢查組在黃河岸邊親眼看到上游排污水、下游取飲用水。白銀有色（集團）公司生產設備老化，工藝技術落後，水、大氣、固體廢物污染三者疊加，這個企業與周圍小企業的二氧化碳年排放量達9.5萬噸。檢查組一進入廠區，就被嗆得難以忍受。
那次檢查結束後，盛華仁代表檢查組向第十屆全國人大常委會第十六次會議報告了檢查情況。並協調國務院有關部門，幫助甘肅白銀公司和寧夏解決缺水困難。
「那次（執法檢查）不可謂不深入，查出的問題不可謂不準確，對原因的分析不可謂不透徹。」闞珂回憶道。
進行那次執法檢查時，人民代表大會監督法尚未出台。2007年人大監督法實施後，執法檢查更加理直氣壯。
依照監督法，人大監督的手段還包括專題詢問和專題質詢，這也是人大監督政府的又一制度創新。
2010年，全國人大常委會首度嘗試專題詢問這一方式，到本屆全國人大履職期間，專題詢問最大的變化在於應詢者級別的提升，從部級領導提升到國務院領導。
2014年12月28日，副總理馬凱偕7個部門負責人應詢，回答人大常委會組成人員關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的專題詢問。之後，副總理汪洋、劉延東，國務委員王勇、郭聲琨等國務院領導也先後到會應詢。
專題詢問的制度化建設不斷邁步，但另一種更嚴厲的監督手段「質詢」卻一直沒有啟動。全國人大常委會法工委相關人士回應南方周末記者說，「法律依據已有，只要有人提出，就可以啟動。」
人大監督不僅針對政府的具體行政行為，還包括對規範性文件的備案審查，根據2017年12月全國人大常委會法工委所做的備案審查工作報告，近5年來，全國人大常委會共對4778件規範性文件進行了備案。
「十九大提出合憲性審查之後，下一步將會有很大的動作。」2018年2月8日，全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹告訴南方周末記者，今後國家機關出台的政策、制定的文件，凡是涉及憲法問題的都可能要事先接受全國人大常委會的合憲性審查。
設縣級人大專委會一波三折
監督別人，人大自身的制度建設也在不斷完善，顯著標志之一就是縮小了城鄉之間選民的差距。
最開始，農村人大代表所代表的人數是城市人大代表的8倍，後來縮小到4倍，2007年，中共十七大報告提出「逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表」。
由於有「逐步」二字，有人建議可以先從4倍縮小到2倍，再到相同比例，「但全國人大一步到位了。」闞珂告訴南方周末記者，2010年修改選舉法時，按照「人人平等、地區平等、民族平等」的原則，直接確定了城鄉按相同人口比例選舉代表。
選舉制度是人大制度的基礎，各級人大的機構建設則是組織保障，十二屆全國人大產生後，著力推進了縣鄉人大的機構建設。
2015年，全國人大常委會修改了地方人大組織法，規定縣級人大根據需要可以設立法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。
事實上，早在1979年7月1日通過的地方人大組織法就規定，縣級以上人民代表大會、常務委員會根據工作需要可以設立辦事機構。
沒料到，全國人大據此想在地方人大常委會設置法制委員會時，遭到了編製管理部門的反對，理由是縣級人大設置的辦公室是辦事機構，但人大常委會設法制委員會就不是辦事機構。
於是，全國人大常委會法工委在1995年修改了地方人大組織法，將措辭改成「設立辦事機構和其他工作機構」。
但編製管理部門仍不同意設立工作機構，十二屆全國人大最終在文字表述上作了調整，改為設置專委會，不加「工作」二字，方獲編製管理部門同意。
今年2月24日，十二屆全國人大常委會第三十三次會議在京閉幕，這是當屆人大常委會的最後一次會議，對憲法宣誓制度進行了修訂。
「確立憲法日、實行憲法宣誓制度是人大制度的一大進步，」中國社會科學院法學研究所副所長莫紀宏如是評價，「這是對憲法的一種承諾。」
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