王奇生：民國時期鄉村權力結構的演變

原標題：王奇生：民國時期鄉村權力結構的演變

一、前言

傳統中國縣以下的基層權力結構，始終是中外歷史學家和社會學家十分關注的研究對象。費孝通先生早在20世紀40年代末即巳注意到「從縣衙門到每家大門之間的一般情形」「是有趣的，同時也是很重要的」。之所以重要，是「因為這是中國傳統中央集權的專制體制和地方自治的民主體制打交涉的關鍵。如果不弄明白這個關鍵，中國傳統政治是無法理解的」。在中國二千年來的地方政府層級變遷過程中，縣級政區是最穩定的一級基層政區。皇帝任命的地方官員到縣級為止。但是，我們不能據此而認為縣衙以下處於一種「權力真空」狀態。事實上，在縣衙以下的基層社會，實際存在著三個非正式的權力系統在運作：其一，是附屬於縣衙的職業化吏役群體。如清代州縣吏役人數，大縣逾千，小縣亦多至數百名。其二，是里甲、保甲等鄉級准政權組織中的鄉約地保群體。這一群體每縣亦有數十至數百人不等。其三，是由具有生員以上功名及退休官吏組成的鄉紳群體。據張仲禮研究，19世紀前半期中國士紳總數巳達到100余萬，平均每縣有六七百名。

那麼，縣以下的三個非正式權力系統是如何相互交接和運作的呢？費孝通曾在《鄉土重建》一書中，作過如下一番描述：首先，縣衙門的命令通過衙門胥吏向下傳達。這些命令很少是直接發到各家各戶去的，多是把命令傳給鄉約地保。衙門吏胥雖直接代表統治者和人民接觸，但其社會地位特別低，受人奚落和輕視。鄉紳是不出面和衙門吏胥直接在政務上往來的。同樣，鄉約地保也是一個苦差，大多由平民百姓輪流擔任。當鄉約地保從衙門吏胥那裡接到公事後，就得去請示鄉紳。鄉紳如果認為不能接受的話就退回去。因為違抗了命令，這時鄉約地保就會被胥吏送入衙門。於是，鄉紳乃以私人關係出面和地方官交涉，或通過關係到地方官的上司那裡去交涉。交涉成了，縣衙命令自動修改。鄉約地保也就回鄉。

費孝通將上述權力運作過程稱之為「雙軌政治」。所謂「雙軌」乃指由自上而下的皇權和自下而上的紳權所構成。縣以上通過官僚實現政治整合，縣以下則通過鄉紳實現社會整合。兩者互為制約和補充。在皇朝興盛時期，在一定程度上維持了傳統國家與社會之間的交接關係，並確保了傳統政治體制的正常運行。在官民之間的三個中介群體中，衙門吏役和鄉約地保均是社會邊緣人物，社會地位低下。但他們常能利用自身的職位作為贏利的工具。美國學者杜贊奇在研究20世紀前半期的華北鄉村社會時，將這批人稱之為「贏利型國家經紀」。與之相對，他將那些在地方上享有聲望，並在一定程度上代表地方利益的鄉紳稱之為「保護型經紀」。很顯然，在中國傳統社會基層權力結構中真正起著舉足輕重作用的是後者，而非前者。紳權作為一種社會性權力，是法理權威和個人魅力權威的結合。紳士既與國家官僚體系休戚與共，而同時又與基層民眾保持著密切聯繫，成為官與民之間的緩衝與中介。作為官系統的觸角的延伸，紳士配合官府向人民徵收賦稅，維持地方治安；與此同時，作為基層民眾的代言人，紳士在一定程度上又是地方利益的代表，有時甚至會與損害地方利益的官府發生衝突。正是紳士在官民之間上下溝通，並形成一種良性互動關係，在一定程度上維持了傳統國家與社會的整合。這是中國傳統基層社會權力結構的基本構架。

在辛亥革命以後，在王朝政治體制和行政機構分崩解體的歷史大背景下，位於舊秩序深層的基層社會權力結構有沒有發生變化？若有，到底發生了什麼樣的變化？這種變化對民國時期的中國鄉村社會發生了什麼樣的影響？這是本文試圖探討的問題。

二、傳統士紳的沒落

「一談到『紳』，便聯想到『土豪劣紳』」。章開沅先生這句話於不經意間道出了民國以來「紳」在人們心目中的形象。中國傳統基層社會結構中最早發生近代裂變的，正是官民之間的中介群體「紳」。

作為社會惡勢力之一，土豪劣紳自然歷代皆有。但土豪劣紳凸顯成為一個勢力龐大的社會群體，卻是民國時代特定歷史環境下的畸形產物。

據有人考證，「土豪」一詞最早出現於魏晉南北朝時期，指稱那些「先世無聞」而有財有勢的暴發戶。而「劣紳」不過是與正紳相對的概念。清代在鄉里勾結吏胥，包攬詞訟，欺壓百姓或聚眾抗官的鄉紳，即被指為「劣紳」。今人獲知「土豪劣紳」一詞，大多得自毛澤東的《湖南農民運動考察報告》，由此難免讓人產生「土豪劣紳」一詞似出自大革命時期湖南農民之口的印象。其實，「土豪劣紳」這一稱呼在當時頗為流行。1927年長沙「馬日事變」時，湖南軍閥甚至將「土豪劣紳」作為戒嚴的通行口令：如果遇到軍警喊口令「土豪」，趕緊應答「劣紳」，即可通過。翻閱民國時期有關鄉村社會問題的書籍或報刊文章，「土豪劣紳」一詞幾乎觸目可見。筆者從民國檔案中甚至還發現土豪劣紳之間相互指控對方為「土豪劣紳」的現象。當時社會上流行著「無紳不劣，有土皆豪」的說法，甚至有人驚嘆：「試看今日之域中(指鄉村)，竟是土豪劣紳之天下」。土豪劣紳不僅成為當時共產黨要打倒的對象，也一度成為國民黨及其地方實力派要打擊的目標。如閻錫山在山西，劉峙在河南，陳誠在湖北，張治中在湖南，均將土豪劣紳與煙毒、土匪等同列為地方公害，而希圖加以剷除。凡此，皆說明民國時期紳的裂變和劣化，已凸顯成為一個嚴重的社會現象。

民國時期，紳何以會發生群體性的裂變和劣化？要解答這個問題，有必要略為回顧20世紀初作為士紳群體所賴以存續的科舉制度的廢除和皇權崩潰以後地方紳權的變遷。

有研究者稱，當1905年科舉制度廢除時，不僅革命派的報刊幾不注意此事，改良派、保守派的反應也十分平靜，既乏憤激者，也少歡呼者。當時的社會輿論大致接近於無聲無息，彷彿廢除的並非是一個延續了千餘年且一直為士子身家性命所系的一個制度。一般的解釋，認為廢科舉從倡議、改良到廢除，已喧鬧多年，人們已有了相當的心理準備。這種說法實際只看到了當時社會心態的一個層面。事實上，所謂廢科舉時的社會輿論，只可看作是當時少數上層士紳的心態反應。而恰恰是這批上層士紳並未深切感受到廢科舉所引起的社會震蕩。因為他們或可繼續享有自己的既得利益，或讓自己的子弟佔據新學堂以及出國留學的機會，很快轉變為近代工商業者、新知識分子或新式軍人。

真正悲慘的是那些散居在廣大農村的下層鄉紳。但他們當時既不易形成自己的力量，更難於表露自己的心聲，以至於今天很難揣測他們當時的心緒和處境。難得的是，近年出版的一部清末民初的一位鄉紳自述，我們可以從中略見一斑。這部自述是山西太原縣清代舉人劉大鵬(1857-1943)所著的《退想齋日記》。1896年春，當「裁科考之謠」傳到劉大鵬所在的太原縣時，立即引起士子們「人心搖動，率皆惶惶」。1905年10月，當劉氏獲悉已正式停止科考，「心若死灰，看得眼前一切，均屬空虛」。這不僅意味著仕途的中絕，更多的下層鄉紳直接感受到生存危機，「生路已絕，欲圖他業以謀生，則又無業可托」。對於家有恆產者，尚不慮及吃穿，「若藉舌耕度歲者，處此變法之時，其將保以謀生科？」果然，不到一兩月間，已是「失館者紛如」。這些失館者因「無他業可為，竟有仰屋而嘆無米為炊者」。科舉制不僅僅是一種官僚選拔機制，也是一種政教相連，耕讀仕進並舉的社會建制。科舉一廢，讀書者既無出路，教書者自亦失業。劉氏自述中寫道：「人之一生，皆有悟業以養身家。予藉舌耕為恆業垂二十年，乃因新學之興，予之恆業即莫能依靠，將有窮困不可支撐之勢」。「嗟乎！士為四民之首，坐失其業，謀生無術，生當此時，將如之何？」劉大鵬的境遇無疑是當時數十萬鄉紳處境的縮影。廢科舉不僅斷絕了下層鄉紳的政治仕途，甚至危及下層鄉紳的謀生手段。衣食足而知禮節。士既無以為生，自然也就難為其他三民的表率。「四民失業將欲天下治安，得乎？」劉大鵬自然看到了問題的關鍵所在。鄉紳劣化的一個造因實於此隱伏。

科舉取士，每次幸運者總歸是少數。失敗者難免會有一種挫折感。但科舉制度卻有著一種「自我消解挫折感」的功能。這種功能不自於它沒有年齡限制，這就為每一個失敗者始終保留著下一次成功的機會與企盼。這種機會與企盼的存在，使個別的科場失意者很難凝聚成群體性的社會不滿，而且不會形成對現存秩序的巨大的政治參與壓力。這一點，新式常常學堂體制迥然不同。「科舉初停，學堂未廣，各省舉貢人數不下數萬人，生員不下數十萬人，中年以上不能再入學堂，……不免窮途之嘆」。即使那麼些年齡尚可入新學堂的生員，又苦於學堂因師資、教材、經費、校舍等問題而難以遍高於廣大農村，而只得望而興嘆。這樣，在廢科舉之後的一二十年間，廣大農村出現了一大批既無法通過科舉取得功名，又無法進入新式學堂接受新教育的「過渡群體」。民國初年的著名記者黃遠庸將這些新舊遞嬗過程中產生出來的遊離分子稱之為對社會穩定具有破壞力的「遊民階級」。這批人從原有的生存結構中脫離出來，又無法象城市上層士紳那麼樣被新的生存結構所吸納。上升性的社會流動渠道受阻，因而產生群體性的對現實的疏離和不滿。這是鄉紳劣化的又一造因。

士紳本是與皇權共生的社會集團。在科舉廢除，帝制傾覆後，士紳的「繼替常軌」中斷。據張仲禮推算，清代士人考上生員、舉人、進士時的平均年齡分別為24、31和34歲，而士紳的平均壽命為57歲。也就是說，清末最後一代士紳經過一二十年的自然遞減，至二十世紀二三十年代已所剩無幾。不僅如此，民國建立後，科舉功名身份不再具有帝制時代所具有的法理性權威，喪失了皇權體制的庇護。「前清舉人」、「前清進士」成為歷史遺存，而不再成為獲取社會優勢地位和權勢資源的憑藉和依據。當然，法律的否定與社會的遺棄，其間還有一個時差和過渡。因此，在民國初期，中國社會依然存在著科舉制度的慣性。特別是在廣大的鄉村基層社會，傳統士紳的落日餘暉還將延續較長一段時間。

五四以後，隨著新知識分子群體力量的劇增，傳統士紳逐漸從政治社會的權力中心退居到邊緣。其後，大革命的浪潮席捲南方各省，農民運動風起雲湧，農村基層社會的紳權勢力首當其衝。除一部分有錢有勢的大士紳遷居都市外，留在鄉村的小士紳或老成凋謝，或消極因循，大多喪失了完整的社會整合能力而蛻變為單純的地主和高利貸者。1926年，彭湃在《海豐農民運動報告》中寫道：「二十年前，鄉中有許多貢爺、秀才、讀書穿鞋的斯文人。現在不但沒有人讀書，連穿鞋的人都絕跡了。」這種情形不是廣東一隅的獨特現象。1930年5月，毛澤東調查江西尋烏農村時也發現，「近數年來，秀才們大多數無所事事」；「這班人多半是收租的小地主，一小部分教書，又一小部分以行醫為生」。

同樣的情形也在湖北鄉村社會存在。三十年代初期，湖北省民政廳在調查中發現，「現在各縣風俗，……其最堪憂慮者，厥惟士紳之不安於其鄉，在鄉者之不願出而問事。往所謂任率簡諒，倜儻之概，為之一變。」筆者根據當時湖北各縣士紳情形粗略統計(見下表)，士紳離開鄉村，遷居都市或外省者約佔30%。在鄉士紳中大多老成凋謝，因循敷衍，有的維持資產，享樂田園，有的囿於舊道德，缺乏現代知識，不足以協力地方政務，有的因時局紛亂，世風澆漓，潔身自愛，不肯出而任事，還有的受大革命時期農民運動的打擊而退於無能。另有一部分不肖士紳作惡鄉里，武斷鄉曲，或分立門戶，派別傾軋。真正能達民隱，尚孚眾望，並能協力地方的公正士紳寥寥無幾。

顯而易見，科舉制度廢除後，傳統士紳群體中雖遊離出一批作惡鄉里，武斷鄉曲的劣紳，但到三十年代初，擁有科舉功名的最末一代士紳已瀕臨整體性沒落的境地。

表1-1 湖北省各縣士紳動態表(1933年調查)

資料來源：根據湖北省民政廳編印《湖北縣政概況》(1934年)所載各縣士紳動態調查資料粗略統計而成。

三、知識分子城市化

清末廢科舉與興學校是同步進行的。按理，當科舉制度下的最後一代士紳衰亡沒落之際，應是新教育制度下的知識分子群體成長崛起之時。但是，新知識分子與傳統士紳不同的是，前者已不再是四民之首。在傳統社會中，士作為四民之首與其他三民保持著有機的聯繫。尤其在基層社會，「地方士紳一言一動，鄉里倚為重輕」。而隨著科舉制度的廢除和四民社會的解體，治統與道統逐漸分離；新教育制度培養出的現代知識分子在社會上「自由浮動」，大部分與農工商三民疏離，自然也難以贏得大眾的信仰。這一點，在鄉村社會表現尤為明顯。三十年代《女子月刊》上曾有一篇文章，十分細緻地描述了新知識分子在鄉下人眼中的情形：

「我們如往鄉村中去實地考察一下，當可知道現在一般未曾受教育的對於知識階級所抱的是一種何種態度。過去鄉村中，秀才先生或書塾老師有極大的潛勢力。他是一鄉中的審判者，一鄉中的號令者，一鄉中的指揮者；他是一鄉中所『佩服』的人；假如這位秀才先生或鄉塾老師，果真是道德高尚，則他的話即可成為號令。……這種現象，從壞的方面來觀察，是人民知識的低落，是紳權的膨脹；但如從好的方面來觀察，亦可以說是知識界與非知識界的溝通。過去中國的各種設施，能夠使大部分人民奉行，不得不歸功於這層原因。但是現在學校出來的學生是怎樣？雖則現在一般知識界的學問、理解力較之過去均屬優良，但鄉村中人士對於他們卻全抱著不信任的態度，懷疑的心情，不但不願聽他們的話，簡直亦不敢聽他們的話。中國種種新政的實施，不能發生效果，這實在是一個重大癥結。因為新政發施者是知識界，而要求效果，則須全國人民一致。一般人既懷疑知識蜀，不信任知識，則對於知識界所發動的新，自然不願奉行，不敢奉行。二十二年浙江省餘杭、臨安二縣農民不服從政府的強迫養育改良蠶種而發生的暴動，實在是很好的例證。」

村農民對新知識分子不信任，在很大程度上源於他們對新教育的不信任。清政府在改革科舉之時，即開始興辦學堂以取代舊的私塾書院。但是，一種新的教育體制並非在一夜之間靠一兩紙詔書即可一蹴而就。實際上，在清末民初，許多新學堂的教育質量實際還不如舊的私塾。在鄉村基層社會，新學堂更是有名無實。有人回憶民國前期江西景德鎮的教育時寫道：「那時的教育有一種不尋常的現象，新開辦的學校生源不足，而教《四書》、《五經》、《幼學瓊林》、《昔時賢文》、《三字經》等的私塾卻有不少。」

此外，農民對新教育的懷疑和不信任，也是私塾得以存在的一個重要因素。當時即有人指出，新式學校所授功課「距離農村生活過遠，未能切合實用，結果學生能畫汽車飛機，而不能寫借據田契，能算先令佛郎，而不能計田忙漕。」30年代，社會學者在湖南衡山農村調查時，發現當地農民對鄉村小學主張要「少唱遊，多讀書」，並且要求教古書。筆者曾調查過幾位受過私塾教育的老人，何以舍新堂而不讀？他們的回答大多是當時農民對新式學校的新教學法和新教科書等不信任。有的說：「新式學校很多時間浪費在文娛體育等方面，送子弟到學校去認不了幾個字！」還有的說：「新學堂不念《三字經》，而念什麼『大狗叫，小狗跳』，那算什麼學問！」這固然表現出當時中國農民思想觀念的務實和保守，但從另一方面也反映出新式教育在相當長的時間裡並未得到老百姓的真正認可和普遍接受。更值得注意的是，五四以來，知識分子提倡以白話文來普及大眾教育，開啟民智，沒料正是白話文教材竟然成為百姓大眾不願接受新式教育的一大緣由。這個極具詭論意味的社會現象無疑上下層民眾與新知識分子疏離的一個絕好表徵。

事實上，下層民眾與新知識分子之間的疏離是雙向互動的。在中國傳統社會，士紳大多以農村社會為中心，其伸展手腳的空間主要是國家官僚機構鞭長莫及的「地方」或「鄉里」，耕讀在鄉村，關心的事務也主要是農村。少數遷居市鎮的士紳仍然與農村有著密切的聯繫，在某種程度上，城市只是日常生活享樂之所，而不是其安身立命之地。即使學而則仕，亦多在不惑或知命之年結束宦遊，回到家鄉收拾田園。

但自學校取代科舉以後，知識分子的生活場所和活動空間發生了改變。過去私塾分散在城鄉村鎮，如今新學校主要集中於都市，大學固多設在通都大邑，中學亦大多設在省會一級城市。據1935年中央農業實驗所對22省961縣的農村教育機構調查的結果，中學僅占鄉村教育機構的0.7%。

1933年，國民政府行政院農村復興委員會在江蘇常熟農村調查時，好不容易碰到一位中學生，以至於在調查日記中慨然寫道：「我們跑過的鄉村並不少，碰到中學生卻是第一次。」自南宋中國文化重心開始南移以來，蘇浙一直是人文薈萃的文化淵藪，未料這個時期的蘇南農村，卻連一個中學生亦如鳳毛麟角，同時期的中國其它地區的農村，該會是一番什麼樣的文化衰敗景象呢！

儘管缺乏這個時期中國鄉村教育的全面統計材料，但一麟半爪的個案亦能給人以一葉知秋的感覺。30年代初期，毛澤東在江西尋烏縣調查時發現，一些地主子弟在尋烏城東小學混張畢業文憑後，就大擺其架子，在名片上赫然印上「城東小學畢業生」幾個字，煞是神氣！而且每年可以和那些老資格的秀才舉人在家族祠堂里平分學谷和胙肉。在一些內地農村，「粗識文字的小學畢業生便可以打起知識分子的幌子，儼然以紳士自居，出入公門，魚肉鄉里，任意欺騙老百姓。」在四川一些地方，每當某家有子弟小學畢業時，親朋鄰居要敲鑼打鼓，燃放鞭炮，如科舉時代中舉一樣送去報條，以示祝賀。

以上事例說明，這個時期的中國鄉村出現了人才空虛和教育衰敗的景象。農村文化生態結構已經失衡與蛻化。在中國傳統社會，由於宗族一般擁有相當數量的學田、義田以及族學、義學等，相當一部分同族子弟不分貧富均可以受宗族的資助，獲得一定的文化知識。但在科舉制度廢除後，隨著傳統文人士紳的衰亡，宗族制度與學田、義田、族學、義學的衰落，鄉村人口的識字率甚至不如19世紀以前。在19世紀以前，清代人口的平均識字率大約為20%，而民國時期很多地區的人口識字率都低於這一比例。如抗戰前後湖北省人口的平均識字率只有16%。若僅就農村人口的識字率而言，其比例則更低。據抗戰時期的一般觀察，士兵的識字率在10%以下。以此衡測當時中國農民的識字經，當亦不差。

自西潮東漸以後，城鄉之間的差距越來越大。城市帶有西化色彩的物質和精神生活方式，自然比日趨衰敗破落的農村具有吸引力。加之城市集中著財、權力、名位等社會稀缺資源，在這種情況下，農家子弟一旦接受中等以上的新式教育，便盡量留在都市而不願返回鄉村。大學畢業集中於大都市，中學畢業也想方設法留在省城和縣城。城市成為新知識分子的生活場所和工作活動中心。1930年，上海《民國日報》有一篇題為「鄉村頹敗了」的文章這樣寫道：

「年年大批的畢業學生自鄉村跑進都會，不見一個返到鄉間，……鄉村小學教師寧願來都市為書局報館抄寫，……都會的漩渦捲去了鄉村的干柱，剩下的只有老弱和稚幼。……鄉村衰敗了，沒有一些生氣，和黃褐的土塊成了調和的色彩，死靜、凄泠、枯暗、荒塞、簡陋佔據了整個鄉村。」

知識分子城市化潮流在19世紀末20世紀初即已初具規模。當時城市化的知識分子還主要是舊日士紳中的一部分。當新知識分子群體成長起來後，城市化才成為一種普遍現象。從此，中國社會精英階層的分布重心發生了歷史性的大轉變。在精英城市化的潮流下，鄉村社會成為一個被精英遺棄，管理日趨失序的地區。據1934年湖北省襄陽縣縣長稱：「近數年來，士大夫階級類多全家去鄉，僑居他埠，而無產失業之徒，或從戎，或附匪。其土著大多數為自耕農，識字甚少，程度極低。故甲長中什九不識字，保長雖較優，而識字人數亦不逮半數。保甲制度難於推行，實亦原因之一。」襄陽縣的情形是當時中國廣大農村的縮影。

知識分子群集都市，使都市各部門人浮於事，大學生畢業即失業。1936年5月，蔣介石在一次地方高級行政人員會議上談到，郵政局招收郵務生，普通機關招考錄事，每月薪金不過一二十無，往往只有兩三名缺額，而有幾百人應試，其中不少是大學畢業生；而另一方面，地方自治人才卻非常奇缺，「一省之中，省政府主席及民政廳廳長常覺到縣長人選困難，能夠一肩擔起籌備一縣地方自治的人才，極難物色。一縣之中，縣長又感覺到區長人選困難。……至一區之中，鄉鎮長人選亦復困難。……至閭鄰長則更人選困難。」梁漱溟於20年代末著手鄉村改造運動時，「所最感困難的問題：一就是村中無人，一就是村中無錢」。他於1929年從廣州北上，遊歷考察了江蘇崑山徐公橋、河北定縣翟城村以及山西太原等地的鄉村必進運動。他發現村長問題是各處所共同困擾的一個難題。他在考察記中寫道：「象今天這世界，還有什麼人在村裡呢？有錢的人，都避到城市都邑，或者租界，……有能力的人亦不在鄉間了，因為鄉村內養不住他，他亦不甘心埋沒在沙漠一般的鄉村，早出來了。最後可以說，好人亦不住鄉村裡了。」這裡，梁漱溟所謂的「好人」到底指哪些人，不詳所指。而有錢人和有能力的人相繼離開鄉村後，鄉村人口主要由兩類人組成：一類是貧弱無助的窮人，一類是遊手好閒，作惡鄉里的流氓地痞。其結果，鄉村教育日趨退化，鄉村自治日趨衰敗，鄉村宗族組織逐漸萎縮，與此同時，土豪惡霸等鄉村邊緣勢力乘機崛起。

四、民國時期紳權的社會構成

在20世紀以前，科舉制度不僅是中國國家各級官僚的選拔體制，也是基層地方社會精英賴以產生的主要途徑。國家通過科舉制度，利用儒家規範性意識形態，將官僚集團與紳士集團統攝於共同的國家統治目標之下。科舉停廢后，新的職業官僚養成體制未能建立。官僚的常規社會來源枯竭，作官不復要求統一資格，仕途從此雜濫。與此同時，基層社會精英的社會構成也發生了蛻變。科舉之時，通過科舉考試，取得紳士地位，為躋身於地方精英之列的一條主要途徑。科舉一去，「紳」的正規來源斷絕。民國時期雖然還有「紳」的稱謂，但與傳統士紳不同，不再以「功名」身份獲取社會地位。分析民國時期「紳」的社會構成，除了少數前清遺留下來的一批舉貢老爺外，多為民國時期的「新貴」。那麼，民國時期躋身於地方「紳士」行列的「新貴」，其來源如何？下面列舉的幾個個案具有一定的代表性。

(一)民國初年湖北襄陽縣東津鎮的三位「新鄉紳」

王殿甲，原是江湖會裡的大爺，辛亥革命時期是個革命黨人，當過營一級的軍官，以後回到家鄉，成為東津鎮的紳士，和其他紳士一起處理鎮上的大小事情。

樊德齋，木場學徒和木材商人出身，讀書識字甚少。辛亥革命時，通過江湖會當上了地方保衛團團總、區長，依靠經濟和政治勢力而成為東津鎮的大紳士。宋德山，原本是鄉鎮上的一個二流子，辛亥革命時，曾當過一個相當於連長一級的隊官，這樣，他也成了東津鎮上「說公了私」的紳士了。

以上三位「新鄉紳」的出身，一是江湖大爺，一是學徒、商人，一是二流子。很顯然，他們原來都是社會底層和邊緣人物。他們爬升到社會上層，躋身於「紳士」行列的階梯，已不再是傳統的科舉功名，而是強權武力。值得注意的是，這幾位「雜途」出身的「紳士」在東津鎮並未遭到傳統正途士紳的排拒，相反，正是因為他們獲得了正途士紳的認同的接納，才躋身於「紳士」行列。如王殿甲回到家鄉時，鄉鎮上的紳士沒有一個不去拜望他的。王也因此而身價倍增。

(二)30年初江西尋烏縣20位權勢人物

表1-3江西尋烏縣20位權勢人物動態表(930年)

資料來源：毛澤東：「尋烏調查」，《毛澤東文集》第1卷，第171-197頁，人民出版社1993年。

上表所列江西尋烏20位權勢人物，大致可分為新舊兩代：由前清拔貢、附生、秀才組成的舊士紳和新式學堂畢業生組成的新士紳。據毛澤東調查，當時該縣尚有秀才四百人，舉人一人，但這些人大多已無所事事，在鄉村中當「老太」。顯然他們已退出鄉村政治舞台。過去秀才出身的「尋烏五虎將」已經倒台，已由中學畢業的一批「新尋派」取而代之。20年代末30年代初，正值新舊兩代遞嬗之際。當時，尋烏縣共有大學生30人，中學生500人，小學生1300人。大學生多數僑居在外地大都市。在尋烏當地稱霸的主要是一批中學畢業生。

從經濟狀況觀之，這些人多為大中地主，但並非所有的大中地主都能成為權勢人物。大中地主中相當一部分不問外事，被當地人稱作不中用的「山老鼠」。從表列20人的職業及經歷觀之，多數曾出任過縣一級公職，純粹靠收租為生的地主很難進入士紳行列。這一點仍和科舉時代相同，即以參與地方公事為前提，用尋烏人當時的說法，就是這些人「能到衙門話事」。20人中，只有一人被認為「很規矩」，兩人一與外事，而被明確指稱為「劣紳」、「土霸」和「反動首領」的卻有八人之多。

(三)民國時期鄂西七縣十二位地方權勢人物

表1-4民國時期鄂西十二位權勢人物動態表

資料來源：根據《鄂西文史資料》1987年第5期所載資料整理而成

上表所列民國時期鄂西7縣12位地方權勢人物，其出生年代為1884-1907年間，而其權勢年代均在民國時期。12人中，父輩有功名者4人，無功名者8人，而本人均無協名。12人的教育程度，中學、小學及教會學校畢業者各1人，私塾4人，略識文字者2人，不應1人。很顯然，這12人所賴以掌握地主社會支配權力的資源基礎均非超人的教育和學識。

分析12人的發跡憑藉和途徑，雖然具體的表現各異，但他們有一個共同點，即均靠的是「力」。「力」有兩種：軍事的--武力；經濟的--財力。12人中，靠武力發跡與靠財力發跡者，幾乎相當。靠武力發跡者，大多出身家境清寒的平民家庭，其中不少是好勇鬥狠的無賴、土棍，只有一人出身士紳家庭；靠財力發跡者，則是地主商人出身。

就時期而分，民國前期，亦即北洋軍閥時期發跡者，其憑藉主要是武力，其權勢資源為團練、幫會(漢流)。他們擁槍自雄，獨霸一方，實際上是一地的「土皇帝」，時人稱之為「團閥」，其勢力範圍，大者為一縣或數縣，小者為一區或數鄉。「凡擁有槍枝數百桿者，即自稱司令；僅募徒手數十人者，亦稱官長，是以所謂司令者，到處皆是，彼此各據一方。凡地方財政賦稅收入，截不解省。」他們之中雖然也有少數作過一些保護地方和對地方有利的公益事業，但大多數以掠奪和魚肉百姓為生，在其勢力範圍內生殺予奪，獨斷專行，叱吒一方，劣跡累累。在清末以前，民團領袖60%以上為有正途功名的士紳，民國時期轉移到由地痞惡霸組成的「團閥」之手。這個時期，隨著地方社會軍事化的進程，「團閥」們憑藉強大的武力資源，重新塑造了國家與社會的關係模式，形成民國前期省一級軍閥割據，縣一級「團閥」割據的格局。「團閥」與軍閥並無質的區分，悉視其軍事實力而定。只要控扼部分軍事資源，即可稱霸一鄉一區一縣，成為叱吒一方的權勢人物。這幾乎成為當時邊緣社會成員積累財源權勢和謀求晉陞之階的捷徑。影響所及，社會風尚和坐標觀念亦為之丕變。民國年間，河南各地普遍流傳著「要當官，去拉杆」的俗諺，有的地方甚至出現不為匪者，則「妻室恨其懦」，願為匪者，則「父老其能」的怪象。這種怪象不獨河南一省為然，當時全國各地由土匪首領搖身轉化為地方「精英」者比比皆是。前表內所舉來鳳縣『團閥』向卓安即為作匪起家。事實上，民國時期，防禦性的民團與掠奪性的盜匪團伙已互相滲透，地方當局剿匪不成，乃轉而採取「以匪治匪」的辦法，對一些擁有較強武力的股匪採取招撫政策，給以地方保安團隊的名義授其匪首以官職。民團領袖的社會構成亦因之而改變。

在鄂西各縣，當南京國民政府勢力深入以後，「團閥」們的出路不一，有的見風轉舵，主動投靠國民黨，躋身於基層政權與省縣參議員行列，繼續擁有其權勢資源；有的負隅頑抗，不服國家政令，企圖繼續割據稱雄，其結果，多被國民黨政府以「土豪劣紳」的罪名鎮壓或攝服。

從前表所舉例證可以看出，民國後期，亦即國民黨統治時期發跡者，其憑藉主要是財力，其權勢資源多為參與地方自治、教育、商務、黨團及民意機關和團體的活動。他們在地方頗具勢力，並以地方民意代表自居，上焉者把持縣政，挾制縣長，下焉者壟斷鄉曲，把持鄉政，並在地方買田置地，承包稅收，富甲一方。他們與民國前期的「團閥『有所不同的是，「團閥」完全以我行我素的「土皇帝」自居，抗拒國家權力的制約和滲透；而他們則大多希望在政治上尋求出路。由於他們的行為方式在某些方面承續了清末以前的紳士角色，故他們雖然不再擁有傳統功名，而時人仍以「紳士」相指稱。

但是，與清末以前的傳統文人紳士相比，民國時期的「新紳士」在才德和威望方面均令人有今非昔比之感。他們所賴以支配基層社會的資源基礎是強制性的武力和財力，而不是傳統士紳所具有的對鄉土社會的內在道義性權威、外在法理性權威和個人魅力權威。上述鄂西12位權勢人物中，有的雖也在「保境安民」的口號下，抵禦過外來匪患，或抵制過軍閥官僚的苛索，或為地方做過一些修橋補路、興校辦學之類的公益事業，但與其劣跡惡行相比，前者多為後者所淹沒。少數公正士紳反被這些有劣跡的「土豪劣紳」從地方自治領域排斥出去。「土豪劣紳」遂成為民國時期基層社會的主要支配者。

五、國家政權的下沉及其對鄉村社會的影響

任何類型的組織建設，都必須具備兩個最基本的條件：一是必須有一定的組織成本；二是必須有相應的組織隊伍。在清代以前，中國社會具有一種獨特的組織結構：一是正式領薪的官僚人數極少，據統計，19世紀末期，清朝中央政府官員2622人，地方官13007人，武官7464人，共計約23000人，而當時全國人口已突破4億，平均每名正式官員需治理17000餘人。如以地方行政官員而論，這一比例則更懸殊。有人指出，18世紀末，中國每一知縣統治人數為30萬人，而革命前的法國，每一地方行政官員統治的人口是3000人。二是非正式的吏役群體數量龐大。清代除中央和省道級衙門的吏員不計外，僅縣級衙門，就有「千縣30萬吏」之說。三是縣以下鄉紳自治。據張仲禮研究，19世紀中國鄉紳總數逾百萬。中國傳統社會就是一個由數萬名官員，數十萬名吏役和百萬鄉紳組成的上中下有機銜接的整合體。這樣一種獨特的組織方式，在漫長的歷史歲月中成功地維繫了一個地域遼闊，人口眾多的農業社會的整合。

與傳統社會相比，國民黨時期的官僚組織形態發生了顯著變化。為了應付「內憂外患『的大變局，國民黨既不能象傳統王朝那樣「無為而治」，而傳統文人士紳的衰亡，縣以下的鄉村自治網已經破裂，在這種情勢下，國民黨如要實現社會各層次的整合和控制，唯有建立一個從中央直統到基層的金字塔式的巨型官僚機構。與歷代王朝相比，國民黨的確建立了一個龐大的官僚機構。據1948年統計，國民黨中央和省級公務員共計55.7萬餘人，另有公役、技工、警兵69.7餘人(見下表)。這個時期縣級公務員的實際人數有多少，未見綜合統計。以1939年推行「新縣制」以後的縣政府員額編製來推算，一個縣政府直屬機關公務員大約100人，附屬機關公務員也大約100人，全國縣級公務員總數當在60萬人左右。若將中央、省、縣公務員三者總計，則超過115萬人，相當於清代文官總數的74倍有餘。

表6-1.1948年國民黨中央和省市級機關公務員人數統計

資料來源：(1)「中央機關實有員役人數」；(2)「各省市政府實有員役人數及其分析」，均藏於中國第二歷史檔案館，卷號6-4930。

但是，115萬公務員尚只填充了國民黨整個官僚機構的上層部分。隨著國民黨政權由縣而區，由區而鄉，層層向下深入時，其公務員人數以幾何級數增長。在1939年「新縣制」實施以前，縣以下的正式官僚機構只到區一級，縣區兩級機構規模尚小，人員編製尚有限。自「新縣制」推行後，官僚機構延伸到鄉保，縣以下基層公務員人數倍增。據1942年的粗略估計，區一級幹部約需164612人，鄉鎮一級幹部約需686721人，保甲幹部約需12140908人，共計需要12992241人。

如此龐大的基層社會組織群體，其數量已是清代鄉紳的十餘倍。任何社會組織都必須有相應的經濟系統為其提供物質資源。在中國封建社會，國家只需一定的農業稅收即可供養數萬名官員，而國民黨時期，省以下政權的財政收入仍主要建立在傳統農業稅收的基礎上，而同時期中國農業經濟仍處於19世紀以前的發展水平。國家政權的財政需求劇增，顯然與傳統農業經濟的承負能力不相適應。以湖北為例，據1942年湖北省政府主席陳誠稱，僅湖北一省實行「新縣制」就需要52萬幹部，若每人每月薪俸十元，全省每年就要6000多萬；若每人每月薪俸50元，全省每年就需要3億元。而1942年湖北省的年財政收入僅1200萬元，支付一省行政人員的薪俸尚不敷遠甚。就全國而論，據當時的估計，近千萬基層幹部每月以維持其最低生活水平計，就需要40億元。國民黨政權在深入基層社會的過程中，面臨著巨額的財政負擔。據1946年底的統計，國民黨中央的財政支出超過其收入的5倍。中央政府在入不敷出的情況下，一方面濫發紙幣，同時對地方各級政府的經費預算大力削減，甚至停發。基層行政人員薪餉微薄，有的完全沒有薪餉。政府實際上默許這些基層行政人員在與農民打交道中浮收攤派以維生。這等於政府每年從廣大農民手中獲取數以百億的行政「暗稅」。

除了組織成本外，國民黨政權的深入，還必須有一支健全的組織隊伍。蔣介石也一再強調，要行「新縣制」，首在得人。國民黨實行「新縣制」需要上千萬基層幹部。人才從何而來？作為一個現代動員型政黨，國民黨本可大量從基層社會中吸收黨員，然後通過其意識形態的嚴格薰陶和組織訓練，將黨員源源不斷地轉化為基層幹部。但國民黨的基層黨組織建設比其基層政權建設還遠為滯後。戰前國民黨黨員不僅人數有限，而且集中在城市和上層，農村黨員如鳳毛麟角。戰時國民黨黨員人數雖有所增加，黨的組織也向基層社會有所深入，但總體而言，基層黨組織仍不過是基層政權的附庸和寄生體。黨不是培養和派遣合格的黨員去充當基層幹部，而是不加甄別地將所有現職基層保甲長披上黨員的外衣。其結果，不是將合格的黨員轉化為基層幹部，而是將不合格的基層幹部轉化為黨員。

國民黨基層組織建設的另一條途徑，是指望讓「公正士紳」和新知識分子接受黨的意識形態訓練後轉化為基層幹部。但是，這個時期，中國縣以下基層社會與19世紀以前相比，已經發生了很大變化。如前所述，自科舉制度廢除後，傳統文人士紳逐漸衰亡，新知識分子城市化，鄉村成了窮光蛋、地痞流氓和土豪劣紳的淵藪。在這種情況下，國民黨面臨著三種選擇：一是象中國共產黨那磋，徹底打倒土豪劣紳等鄉村惡勢力，實行土地改革，依靠廣大農民，建立以農民為主體的基層政權；二是放棄對廣大農村的控制和管理，將國家權力縮回到縣衙門一級；三是將國家政權強行向下擴張、滲透。

由於國民黨既要「安內」，又要「攘外」，需要大力汲取和動員民間社會的人力物力資源，必須強化對鄉村社會的控制；同時，在1927年南京政權建立以後，國民黨的意識形態和階級基礎已經轉換，因此，第一和第二種選擇均非國民黨所願，唯有第三種選擇。

在歷代封建王朝的盛世，在儒家意識形態一體化的前提下，上層的官治與下層的紳治本屬相輔相成。但在20世紀前半期，時勢已易，上層士大夫的角色被新型文官所取代，而下層文人鄉紳衰亡後，留下的「權力真空」卻由土豪劣紳等邊緣惡勢力來填充，前者尚有某些舊的道德規範可守，後者則完全是一群無法無天的邊緣勢力。在這種情況下，國民黨政權強行向下擴張，不但未能找到一個理想的託付「支點」，反而恰逢其會地為土豪劣紳提供了一個縱橫馳騁的舞台和天地。

在國民黨政權建立初期，其政權的縱向滲透尚局限在縣衙門一級，區公所屬於自治組織。1933年，當國民政府行政院農村復興委員會的調查人員下鄉調查時，他們發現，是時的鄉村政治組織的中心機關是區公所，鄉鎮以下無足輕重。區長一職成為這個時期土豪劣紳覬覦的主要目標。這一點，蔣介石1934年的言論可為佐證：

「依現行《縣組織法》，縣以下之各鄉，原定分劃為若干區，各設區公所，以為地方自治機關，第組織既不健全，人選亦甚濫雜，經費則尤形短絀。地方民眾之視區長，無異昔日之團董庄頭，絕不特加尊重，於是地方士民之賢良者，多趑趄引避，不肖者則奔競而進，結果各地區長，大都為貪污土劣所把持，助行政令則不足，壓迫民眾則有餘……」。

蔣介石認為，區長職位之所以被土劣所篡奪，是因為區長職位低，不能吸引人才的緣故。其實，這個時期，基層社會精英普遍「上浮」，以至於合格稱職的縣長人選亦不易羅致。政權越深入，人選越雜濫。土劣乘機攬權，乃勢所必然。

據1933年行政院農村復興委員會在河南江蘇等省農村的調查，區長人選非常複雜，有舊官僚、舊幕僚、舊紳士，也有新式中學畢業生和個別大學畢業生。據對河南87個區長的出身的調查，內中大學畢業者1人，專門學校畢業者8人，中學畢業者5人，各類訓練所出身者59人，其他14人。這裡所謂的「各類訓練所出身」的59人和「其他」14人，實際上都是沒有受過正規新式教育的「雜途」之流。其比例竟占84%。

再看他們的經濟地位，其中佔地300畝以上者占13.6%，100--300畝者占59.1%，100畝以下者占27.3%。從經濟地位可以看出他們絕大多數是地主。當時的調查報告寫道：「區長們憑藉他們的資格和地位，在鄉村中往往形成一種特殊勢力。他們包攬訟事，他們任意派款，甚至殘殺善良，以造成個人的專橫，擴大個人的權力。」當時河南一個區長的月薪不過三四十元，而一年的額外進款通常有四五千元。更有甚者，有的區長在鄉間任意派款，一年甚至派至十多萬元，而上交縣一數目不到一半。

「區」最早是在1908-1914年間建立起來的。南京國民政府建立後，區級組織逐漸正規化。根據國民政府的設想，區級政權擔負著戶政、地政、財政、治安、教育、自治等諸多事務。但實際上，榨取財稅一直是區級政權的中心任務。按規定，區長是由省政府任命的縣以下行政官員，應迴避本籍，並直接受縣政權的節制。但事實上，區長職位常常被土劣勢力所僭取，權勢赫赫，不僅在鄉間為所欲為，甚至上抗縣府，莫或敢攖。有的土劣區長擁槍自雄，進出縣城，往往帶十幾個武裝弟兄，威風凜凜，縣長相形失色。河南輝縣有一區長在任時無惡不作，被他無辜打死的即有十餘人之多。縣長欲撤其職，他竟武裝拒絕新區長接任。

在30年代，區級政權被土豪劣紳濫用，幾為各省普遍現象。在江蘇，區長「大都只要錢，不做事，居在城裡，一個月之中，偶爾去區公所走幾轉」。在湖北，區長兇殘貪詐的情形更為惡劣，不僅老百姓慘遭蹂躪，縣長亦常受其劫持控制。當國民黨政府力圖將司法權從縣長手中分離出來時，區長卻集行政、司法和軍事權力於一身。在湖北監利縣，土豪劣紳分為新舊兩派，舊派掌握該縣財政權，新派則佔有區長和地方團隊等職權，縣長孑然一身，不能動其毫末。該縣每一區長自設「特務隊」，各有人槍數十，出入前呼後擁，煞是威風。區公所內不僅公案完備，而且設有各種刑具，受理民刑案件，生殺予奪，為所欲為。有一區長曾一天殺人76名，事後縣長欲加詰責，亦無可奈何。另一區長因與該區保安隊長有隙，不僅置對方於死地，而且羅列其「罪狀」，通電全國，「其代電列銜，北至平津，南至粵閩，舉凡中國重要都市，無論有無監利人居住，皆一一臚列，其氣象較諸一國元首之告令尤為堂皇；復散發告監利民眾書，其口吻有如國府主席之通電。」

湖北區級政權被土豪劣紳篡奪的情形，直到40年代仍無多大改變。按規定，區長應迴避本籍，但實際上因土劣抗拒而難以實行。如1940年對湖北均縣的調查顯示：「區長人選，外籍不易來，來亦不易做，此時存在者，均系本縣人士」。由於土劣勢力強悍，縣長往往受其挾制。一些縣長為了保住職位，而與土劣同流合污。1938年4月，湖北省政府在對全省縣長的訓令中稱：「查各縣區署，為協助縣長深入民間推行政令之機關，必須組織健全，行政效能始克增進。本府制頒《湖北省各級地方政府非常時期辦事綱要》第12條內載：『區長不稱職者，縣長得徑予撤職，先行派代……』，畀各縣縣長以遴選之權，藉資汰劣留良……。近查多數縣長不明斯旨，遇有區長或區員缺出，輒以之見好土劣，徇私濫派，輕率請么，或報請備查，甚有未經呈報而當地人民已先揭舉其劣跡向本府控訴者」。據當時湖北省民政廳對各縣的實地考察報告，區長職位被土劣侵奪者比比皆是，有的縣長甚至向土劣賄賣區長和聯保主任職缺，其價格自數百元至數千元不等。這些土劣區長以國家權力為護符，大肆搜括民財，廣置田產，下陷人民，上疾官廳，專橫自重，胡作非為，幾為通病。

區政權本為國家權力的延伸和加強，其結果卻成為地方邊緣惡勢力藉以自豪自雄的工具。這些土豪劣紳本不具備傳統文人士紳的個人魅力權威、內在道義性權威和外在法理權威。他們所賴以支配基層社會的資源基礎只是強制性的武力或財力。但是，當國民黨政權向下擴張的時候，正給予他們以僭取法理權威的絕好機會。正如當時人所指出的：「土豪劣紳在農村社會裡本來是很有勢力的，但是他們的地位並沒有法律上的根據。現在他們能夠憑藉一個與地方官府銜接的自治機關，時時向人民發號施令，加捐要錢，假自治的名義來壟斷地方的事務。」這樣一來，土豪劣紳比以往更殘酷，也更具壓迫性。

對國民黨政權而言，土豪劣紳對地方資源的壟斷和對國家權力的侵越，無疑有礙於國家政權的擴張。1933年8月，國民政府軍事委員會南昌行營重拾北伐舊緒，頒發《懲治土豪劣紳條例》，規定凡「武斷鄉曲，虐待平民」，「恃勢怙豪，朦蔽官廳」，「變亂是非，脅迫官吏」，「逞強恃眾，阻撓政令」，「假借名義，派捐派費」者，均應嚴加懲處。這一條例頒布後，在一些省份動真懲處了一批土豪劣紳。但不久蔣介石又訓令不得將懲治條例援引於「公正士紳」。

在傳統王朝的盛世，士紳作為官民之間的中介，官-紳-民之間多能維持一種比較良性的互動關係。蔣介石寄希望於「公正士紳」的，正是封建時代士大夫所擔當的「道在師儒」，為民師表，移風易俗，促成郅治的角色。即使在30年代的「剿共」和40年代的抗日戰事倥傯之際，蔣介石仍多次發表告士紳書，其字裡行間對「公正士紳」的民間精英角色充滿著莫大的期望。然而時勢早已丕變，蔣介石所殷切期盼的「公正士紳」已不復存在，即使存在，也是鳳毛麟角，繼之而起的是一批欺壓民眾的地痞豪強勢力。40年代初期，湖北省民政廳要求各縣縣長調查尋訪當地的「公正士紳」，結果發現，「現時士紳，比較正直的茂材異等之士，遍訪幾無一可以當選」。張治中主湘時，亦深感「地方正義力量不存」，「觀察地方消沉情況，不禁感慨萬端，古代所謂修橋補路之風，亦已不見於今日！」在這種情形下，國民黨所實際借重的並非「公正士紳」，而是掌握基層社會支配權力的土豪劣紳。土豪劣紳遂得乘間侵奪國家合法權力，並與國民黨上層政權構成一種既相衝突又相交融，既相互依存而又彼此制約的複雜關係。

隨著國民黨政權由區而鄉，由鄉而保甲的層層深入，土豪劣紳侵奪國家權力的勢頭非但沒有受到抑制，反而有同步增長之勢。換言之，當國家政權越深入，土豪劣紳僭取國家權力的機會愈多，隊伍愈龐大，農民所受的壓榨愈強烈。當政權停留在區一級時，區級的職位畢竟有限。其後，國家權力進一步下沉到鄉鎮聯保，鄉鎮長和聯保主任的職位，又成為土劣獵求的目標。

1933年前後，中央研究院在江蘇無錫調查了104個鄉長，發現這些鄉長大都由富有田產的地主擔任。104個鄉長中，地畝最多的幾及千畝，最少的也有二三十畝，平均122畝。

表6.2江蘇無錫104個鄉長的田畝與職業統計

資料來源：張錫昌：《農村社會調查》，第263-264頁，黎明書局1934年。

在「新縣制」推行以前，區以下的鄉鎮長權力尚有限，且多出於民選，其作惡者尚非普遍。以江蘇為例，據1933年的調查，當時區以下的組織是「鄉轄閭，閭轄鄰，鄉閭鄰長由農民公選，當選人以人格、知識和做事能力為標準，而且全為義務職，很多人都不願干」。這種情形在浙江亦同樣存在。由於這個時期的鄉鎮長有職責而無報酬，甚至鄉鎮公所的筆墨紙張茶水等費用亦需鄉鎮長私人貼補。鄉鎮長職務繁雜非專職不可，但這個時期的鄉鎮長按規定為義務職，如全脫產投入，勢必影響本身的職業和生計，因此，「鄉鎮長不願就職者多，甚至有藉口出外經營商業，無力兼顧鄉務為辭」，辭職不幹。

但這種情形隨著「新縣制」的推行而逐漸改觀。「新縣制」下的鄉鎮長被國家政權賦予重任。鄉鎮長可以說是權傾一方。按照「新縣制」的規定，鄉鎮長兼鄉鎮壯丁隊隊長和鄉鎮中心學校校長。在有些地方，鄉鎮長還兼任鄉鎮信用合作社社長。此外，鄉鎮還具有自己獨立的預算，有權向所屬居民徵收捐稅，作自己的財政開支。如此而言，鄉鎮長具有控制一鄉政治、軍事、經濟和文化教育的權力。鄉鎮公所如同一個正式的官衙，其職員編製按規定有一二十人，實際常達四五十人。內有股長、幹事、師爺、文書、事務員、會計員、戶籍員，還有武裝鄉丁。據一位名叫李月波的人回憶，他初中畢業時，本想繼續讀書，而他的岳父、內兄、堂兄等均勸他不要升學，進鄉公所做點公務，「以顯門庭，光耀祖宗」。既然鄉公務可以帶來名譽、權力、金錢和地位，其職位自然也就成為地方豪強爭奪獵求的目標。

對國民黨政府而言，土豪劣紳對基層權力的專擅與篡奪，無疑是其國家權力擴張過程中所遭遇的棘手難題和重大困擾。正因為此，當「新縣制」推行之初，國民黨就提出了「用新人行新政」的口號，希求將地方權力從土豪劣紳手中奪回。為此，國民黨政府採取了兩項措施：一是從法律上規定「有土豪劣紳行為曾受處刑之宣告者」不得擔任鄉保甲長，並將鄉保甲長的年齡限制在25-45歲之間；二是各省、縣、區分別舉辦各種人才訓練所、訓練班，企望將一批鄉村優秀青年進行培訓後，取代土豪劣紳擔任基層行政人員。對於前者，其限制幾等於無，因土豪劣紳受刑者極少。對於後者，各省當局大都比較重視。

以湖南為例。抗戰初期，張治中主政湖南。他「鑒於過去地方自治掌握於土劣手中所造成的失敗」，上任伊始，即提出了一個「徹底改造基層機構」的宏偉計劃：發動知識青年學生到農村去，造成新知識分子、新青年和農民相結合。他第一批召集4000名高中以上的城市男女青年學生，派往各縣開展為期半年的民訓工作。接著，他在報紙上刊登巨幅通告，登記知識分子充任縣市各種幹部人員，計劃在半年內，訓練5萬知識分子去基層充任保長、鄉鎮長和縣長，更換原有的地方基層幹部，使湖南全省縣以下基層政權徹底脫胎換骨。張治中這一雄心勃勃的計劃在當時全國引起莫大反響。然而，這一計劃實現的情況如何呢？張治中後來回憶說：「當我離開湖南之日，這一個艱巨的工程還沒有完整展開」。張於1937年12月就任湖南省主席，1939年1月離任，前後不過一年多。在如此短暫的時間裡，固難見成效，然而，在當時的歷史大背景下，如果不用革命的手段掃除土豪劣紳等鄉村惡勢力，徹底改造基層政權的願望勢必成為泡影。

這一點，從當時各省舉辦的各類基層行政人員訓練的成效，足可引以為證。據1942年統計，全國各省總計已訓練各類基層行政人員116萬餘人，其中鄉鎮保甲長近80萬。相對於當時全國基層行政人員的總數而言，受訓人數還不到10%。其後幾年，各省當局仍堅持不懈地訓練，到1949年前後，全國大約有半數以上的鄉鎮保甲長受過訓練。但是，受訓的實際效果如何呢？這裡不妨引錄一段當時人的觀察：

「這種訓練，各地方當局不乏以之敷衍功令，或粉飾治績者。更有野心之徒，以主辦訓練機關為培養私黨，布置爪牙，以廣置一己之勢力者，是則訓練反為行政上的浪費，或弊政發展的源泉矣。此外，……以訓練為護符，以同學會等組織為聲援，勾結土劣，為害地方者，尤比比皆是。

據當時人的看法，國民黨訓練基層行政人員的目的本是為了「用新人，行新政」，而訓練的結果卻適得其反：一是給舊土劣造新身份；二是產生出一批新土劣，時人稱之為「科學化的土劣」。

在舉辦各類訓練的同時，國民政府又於1944年頒發《各省推進鄉鎮保甲幹部人員考試辦法》，要求各省以考試的方式嚴格選拔基層幹部。為此，各省成立普通考試委員會，並在各縣成立考試分會，以縣長兼考試分會主任。在湖北，各縣考試分會大多在1945年上半年前後成立，並相繼舉行了幾次鄉鎮保甲幹部人員考試。考試分甲、乙、丙三級，考試對象，甲級考正副鄉鎮長，乙級考保長和鄉鎮股主任及幹事，丙級考甲長及保幹事。考試程序分為初試、訓練、再試。初試及格後予以訓練，訓練結束後再舉行複試。考試科目，一般為國文、黨義、中國史地、地方自治等。就法規和形式而言，國民黨政府為選拔基層行政人員，亦可謂煞費苦心，然而其實際效果如同訓練一樣，只不過為原有鄉村土豪劣紳增添一層合法身分和政治護符而已。

檢閱這個時期湖北、湖南、四川等省的鄉級政權原始檔案資料，發現鄉鎮長濫用職權，胡作非為，幾成為各省普遍現象。有的擁槍自雄，豪霸一方，對上抗衡，對下作惡；有的徇私舞弊，貪污詐騙，包庇煙賭，賣放壯丁，浮征濫派。40年代初湖北省民政廳一位視察員深有感慨地說：「現在下級政治，可稱為土劣或准土劣政治，此輩既握有治權，一切徵兵征工及政府所需求於人民之事，無非貧民身受其苦，彼輩皆超然事外，甚且於中牟利。」縣政府對他們實在是「防不勝防，撤不勝撤」。在湖北檔案館現存民國檔案中，僅1947-1948年間各縣控訴鄉鎮保長的案卷即有1692卷，被控鄉鎮保長多達數千人。

六、結論

在20世紀前半期的鄉村中國，其基層權力結構有兩大歷史性的變革值得注意：一是由於科舉制的廢除而引發的鄉村權勢的轉移與蛻變；二是隨著王朝國家向政黨國家的轉型，國家政權力圖加深和加強其對鄉村社會的控制。

以往人們更多地關注1905年廢科舉對清末民初官僚政治結構和士紳群體的影響。事實上，因廢科舉而產生的社會震蕩，至少在其後近半個世紀中，仍能明顯而深切地感覺到。它不僅搖撼了清王朝上層政治體制，也波及和輻射到民國時期的底層鄉村社會結構。在中國傳統社會，約有90%的紳士居於鄉間。由於他們耕讀在農村，關心的事務也是農村，包括意識形態教化、精英分子的養成都以農村為中心。他們是中國傳統鄉村社會的文化主體，也是鄉村社會生態環境的組織者和調節者。那些少數到城市為官的紳士，也會在適當時候告老還鄉，這不僅意味著城市信息、資金等資源向鄉村社會的流動，更重要的是它整個城鄉社會智力資源處於一種循環不息的流動之中。但是這一格局隨著1905年科舉制度的取消而改觀。自科舉廢止後，傳統文人士紳繼替常軌中斷，而新知識分子的生活場所和活動空間由鄉村轉移到城市，農村青年知識分子向城市單向流動，農村智力資源大量流失和衰竭，農村文化生態不斷失衡與蛻化，鄉村社會失去重心，其自治性和自主性亦不復存在。在這種背景下，鄉村權勢被土豪劣紳和無賴惡霸乘機僭取和竊奪。這是中國鄉村社會千年來所未有之大變局。

但是，土豪惡霸雖然竊取了部分鄉村權勢資源，但他們並不具備傳統文人士紳所具有的個人魅力權威和法理權威。他們所賴以主宰基層社會的資源基礎只是強制性的暴力或財力。在這種情形下，當國家政權向下擴張的時候，正給予他們以僭取法理權威的大好機會。

國家權力企圖深入鄉村社會的努力，最早始於清末新政。但國家政權真正深入鄉村社會，卻是國民黨執政以後的三四十年代。執政以後的國民黨，內部面臨著共產黨和地方實力派的挑戰，為了樹立一個強有力的中央政權，國民黨一直致力於強化其政治合法化能力、軍事控制能力、經濟汲取能力和社會動員能力。對國民黨而言，一個消極無為和軟弱乏力的基層政權是難以應付「內憂外患」的嚴重局勢的。特別是在幾次「剿共」戰事失利生，蔣介石認識到，要對付中共的「農村包圍城市」的戰略，必須強化地方基層政權。

國民黨政權向基層社會的擴張和滲透，意味著基層官僚隊伍的巨大膨脹和基層政權組織成本的急劇上升。據40年代國民黨中央的估計，全國縣以下基層幹部至少在千萬以上。上千萬基層幹部從何而來？在科舉制度廢除二三十年之後，舊式文人紳士已退出鄉村政治舞台，新式學堂畢業的知識青年大批湧向城市，廣大農村成為土豪惡霸的天下，在這種情況下，國民黨唯一可行的途徑是撇開鄉村邊緣惡勢力，通過嚴密、高效的現代政黨組織和嚴格的意識形態塑造，在農村基層民眾中，培植一個認奉三民主義並富有能力和獻身精神的新的精英階層，重新建立一個國家政權、鄉村精英與民眾一體化的良性互動結構，來實現社會上中下三個層次的整合。這對一個現代動員型政黨而言，按理並非沒有可能，然而事實證明，國民黨沒能做到這一點。在戰前，國民黨黨員不僅人數有限，而且集中在城市和上層，農村黨員如鳳毛麟角；到40年代，國民黨組織規模雖然有所壯大，黨的組織也向基層社會有所深入，但從總體而言，國民黨不基層黨組織建設比其基層政權建設遠為滯後，前者始終是後者的附庸和寄生體。國民黨不是培養和派遣合格的黨員去充當基層幹部，而是不加甄別地將不合格的基層幹部和土豪劣紳吸收為黨員。同樣，40年代各省大批培訓和考試基層行政人員，其結果，亦不過為鄉村土劣勢力增加一層護符而已。

對國民黨政權而言，土豪劣紳對地方資源的壟斷和對國家權力的侵奪，無疑有礙於國家對鄉村社會的控制和對鄉村財稅資源的汲取，為此，蔣介石在30年代初一度頒發《懲治土豪劣紳條例》，河南、湖北、江蘇等省也先後動真懲處了少數恃勢怙豪的土豪劣紳，然而，由於國民黨政權無力派遣一支數量龐大的官僚隊伍深入鄉村，充實基層政權，在這種情況下，為了維持基層統治秩序，抽取鄉村人力和財稅資源，國民黨仍不得不借重和仰仗土豪劣紳勢力，以遂行國家對鄉村社會的動員、汲取和控制。土豪劣紳以國民黨政權所賦予的區鄉保長等職位為工具，以國民黨政權所興辦的各種「新政」為借口，以國民黨政權動員和抽取鄉村人力物力資源為契機，充分發揮他們掠奪性和壓榨性的一面。其結果，國民黨政權愈深入，土豪劣紳僭取國家權力的機會愈多，隊伍愈龐大，農民所受的壓迫愈強烈。國民黨唯有聽任那些土豪劣紳勢力恣意分掠地方社會的權力和資源，而無法加以控制和駕馭，以至於出現縣政府對之「防不勝防，撤不勝撤」的無法收拾的嚴重失序狀態。農民賦稅負擔日益苛重，政府權威失墜，社會動蕩混亂。正是這種惡性膨脹的無組織力量，最終吞噬了國民黨基層政權的基礎。

（原文刊發於《中國社會史論》，湖北教育出版社2000年。

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