書寫民主法治的輝煌篇章——黨的十八大以來人民代表大會制度發展綜述

2018年3月，十二屆全國人大走過整整五年。

五年，在歷史的長河中只是一瞬間，但在人民代表大會制度發展史上卻舉足輕重。

翻開已成定格的記憶，讓我們一起感受民主法治進程的脈動，是那般激動人心，那般令人振奮——

這五年，從推進憲法修改到制定民法總則，立法數量多、分量重、節奏快、效果好；

這五年，改進和完善監督方式，既敢於監督又善於監督，跟蹤問效、一抓到底；

這五年，民有所呼、我有所應，代表工作不斷深化和拓展。

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，全國人大常委會認真履行憲法法律賦予的職責，不斷創新人大工作體制機制，立法、監督、代表工作等方面取得新進展、新成效，在社會主義民主法治進程中書寫了輝煌篇章。

立法進入「最忙碌」季節

五年制定25部法律

法律是治國之重器，良法是善治之前提。習近平總書記鮮明提出，依法治國，首先要有法可依。十二屆全國人大及其常委會圍繞十八屆四中全會提出的加快形成完備的社會主義法律體系，堅持立法先行，立改廢釋並舉，以良法促發展保善治，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。

五年的立法成績單令人欣慰：截至2018年2月24日，共制定法律25部，修改法律127件次，通過有關法律問題和重大問題的決定45件，作出法律解釋9件。

推進憲法修改、設立國家憲法日、建立憲法宣誓制度、制定國歌法，健全保證憲法實施的法律制度；出台國家安全法、情報法、反間諜法、網路安全法、核安全法等，基本構成國家安全法律體系；通過民法總則、中小企業促進法、電影產業促進法、公共文化服務保障法等，彌補立法短板；修改環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等，構建「史上最嚴」的生態環境保護法律制度……五年來，國家安全、經濟、政治、文化、社會、生態文明等重點領域立法不斷加強，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系得以完善。

這五年，人大立法進入「最忙碌」季節。立法者對本屆人大立法的最直觀感受是：數量多、分量重、節奏快、效果好。

立法數量和以往相比，不僅制定新法的數量明顯增多，難度也明顯加大。據全國人大常委會法工委研究室劉運龍介紹，國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法、網路安全法等國家安全領域的立法都是零的突破，也都是一些分量很重的立法項目。「正是因為本屆立法數量多、分量重，要在有限的時間內完成立法任務，節奏就不得不加快。」

全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹對本屆立法工作深有體會：立法，說到底是為了解決現實問題，要下「先手棋」，有的還要下「快手棋」。「但即便是『快手棋』『先手棋』，我們也是充分聽取意見，反覆調研論證，程序一個都不能少，在確保立法質量的前提下推進立法進程。」

透過五年的立法成績單，我們看到的不只是量的積累，更是質的上升。

建立並實施法律通過前評估制度，讓立法更加科學縝密；完善公布法律草案徵求意見機制，確保法律立得住、行得通、真管用；建立基層立法聯繫點制度，讓立法更加接地氣……隨著這些創新舉措的推出，立法質量不斷提高，科學立法、民主立法、依法立法的脈搏日漸強勁。

如果把五年立法比作點點繁星的話，那民法總則無疑是其中最璀璨的那顆。全國人大常委會先後3次審議民法總則草案，並3次公開徵求意見。大到法律草案的原則，小到具體年齡的設定，一字一句斟酌推敲，無不體現著全國人大常委會對黨和人民高度負責的態度。2017年3月，在民法典中起統領作用的民法總則獲高票通過。目前，民法典各分編的編纂工作正在緊鑼密鼓進行。

這五年，也是改革力度最大的五年。習近平總書記指出：「凡屬重大改革都要於法有據。」全國人大常委會著力發揮立法引領和推動作用，授權國家監察體制改革，審議監察法草案，五年間共作出20項授權決定和改革決定，涉及自由貿易試驗區、司法體制等重大改革，確保重大改革於法有據、順利實施。

監督既正確又有效

檢查26部法律，專題詢問15次

習近平總書記要求，人大要把憲法法律賦予的監督權用起來，實行正確監督、有效監督。

張德江委員長在十二屆全國人大五次會議上這樣詮釋正確監督和有效監督：實行正確監督，關鍵是始終堅持黨的領導，嚴格按照法定職權和法定程序進行監督，既敢於監督又善於監督，正確處理監督與支持的關係；實行有效監督，關鍵是緊緊圍繞黨和國家工作大局，堅持問題導向，找准加強監督工作的著力點，完善監督工作方式方法，跟蹤問效、一抓到底。

檢查26部法律和1件決定的實施情況、聽取審議「一府兩院」81個工作報告、開展15次專題詢問……五年來，全國人大常委會認真履行憲法監督職責，完善監督機制，加強對憲法法律實施和「一府兩院」的監督。

本屆全國人大常委會創新監督方式，對問題不是「一聽了之」，而是「一追到底」，督促問題真正得到解決。

執法檢查，形成「全鏈條」監督。自2015年以來，每年執法檢查項目增加到6個，探索形成了包括選題、組織、報告、審議、整改、反饋6個環節的「全鏈條」流程。同時，引入第三方專業機構參與。在網路安全「一法一決定」執法檢查中，鑒於網路安全專業性較強，檢查組委託中國信息安全測評中心進行遠程測試和模擬攻擊，邀請網路安全專家參加，為檢查組提供技術支持。全國人大常委會內司委內務室主任於建偉認為，「發揮專業機構的作用，能發現以往傳統的執法檢查方式難以發現的問題。」

預算決算，審查監督亮點頻出。修改預演算法，充實加強人大預算決算審查監督的法律規定；改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制，書面報告變成口頭報告，並連續3年聽取審議國務院整改情況報告；推進人大預算聯網監督，實現對預算決算的全口徑審查和對預算執行全過程的實時在線監督。在全國人大常委會預工委預決算審查室主任何成軍看來，「新預演算法實施以來，預算報告、預算編報、草案的公開性都大大增強了。」

備案審查，從陌生到備受關注。從黨的十八屆三中、四中全會提出加強備案審查工作，到黨的十九大提出推動合憲性審查工作，社會對備案審查制度越來越關注。有件必備、有備必審、有錯必糾，本屆全國人大常委會對一大批存在問題的法規和司法解釋，開展「亮劍行動」。五年中，共對4778件規範性文件進行備案，還接到公民、組織提出的1527件審查建議。梁鷹說：「進入備案審查視野的『問題文件』，我們一件都沒有放過，只要存在問題，就一追到底。」

支持保障代表依法履職

2366件議案、41353件建議均已辦結

習近平總書記指出，人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在於它深深植根於人民之中。

五年間，近3000名十二屆全國人大代表深入基層、深入群眾，了解民情、反映民意、集中民智，共提出議案2366件、建議41353件。全國人大常委會、國務院各部委對這些民有所呼、我有所應的議案建議非常重視，目前都已辦結。

記者梳理髮現，十二屆全國人大以來，大會收到的議案數量逐年增多。從一次會議的401件到五次會議的514件，數字增加的背後是人大代表認真履職付出的辛勞和汗水。

全國人大代表楊克勤是吉林省人民檢察院檢察長，他所在的檢察院是檢察機關提起公益訴訟的試點單位之一，在試點結束之前，他聯合其他代表提出議案，建議將試點擴展至全國。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議修改了民事訴訟法和行政訴訟法，明確檢察機關提起公益訴訟的範圍和程序等。「我原以為短期內無法完成修改法律，沒想到議案遞交上去才3個月，人大就修法了。這足以說明人大對代表議案的重視程度。」

全國人大常委會還注重將建議辦理與立法、監督工作相結合，創新性地督辦重點建議，環資委通過積極督促國務院有關部門認真辦理建議，支持和推動國務院出台了生態補償、煤炭清潔高效利用等政策措施。代表們說：「我們提的建議不光是件件有答覆，而且是『落地有聲』了。」

建立並落實委員長會議組成人員、常委會委員聯繫代表制度，完善代表聯繫群眾制度，推動建立代表聯繫人民群眾的工作平台和網路平台，健全代表意見建議處理反饋機制……全國人大常委會為尊重代表主體地位、提高代表素質能力、充分發揮代表作用推出了一系列創新舉措。

代表履職的本領需要不斷「充電」。全國人大常委會注重完善代表學習培訓制度，張德江委員長在本屆伊始就明確提出，要讓基層全國人大代表任期內至少參加一次履職學習。五年來，先後舉辦了22期代表學習班，5520人次參加，「十三五」規劃綱要、新型城鎮化建設、信息技術、對外開放等專題讓代表們「大開眼界」。全國人大培訓中心副主任謝日榮說，「培訓是為了加強代表思想政治建設、作風建設，提高代表依法履職能力。」

走過五個春秋，十二屆全國人大完美謝幕，十三屆全國人大即將啟程。

進入新時代，踏上新征程，我們充滿自信：經過一屆又一屆的努力，人民代表大會制度的未來將會更加輝煌。因為它有以習近平同志為核心的黨中央堅強領導，有13億多中國人民的大力支持。

《 人民日報 》（ 2018年03月04日 01 版）

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