全國人大今日開幕 新一輪機構改革力度空前

黨和國家機構改革如何安排是今年全國兩會的一個重要看點，新華社4日公布的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》(下稱《決定》)掀開了此次改革的第一層面紗。

十三屆全國人大一次會議4日舉行新聞發布會，大會發言人張業遂介紹，本次會議5日上午開幕，20日上午閉幕，共10項議程。其中一個重要議程便是審議國務院機構改革方案。

機構改革將涉及哪些領域、哪些部門，怎麼改、如何推進，一直都是各方關注的焦點。而與這些話題相關的則是中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議數日前審議通過的兩份重要文件，分別是上述剛剛公布的《決定》和《深化黨和國家機構改革方案》(下稱《方案》)。

雖然《方案》尚未露臉，但超萬字的《決定》詳細列明此次機構改革的背景、指導思想、目標、原則和實施路徑，並明確涉及監察、財稅、金融、生態環境保護、市場監管和執法體制等多個領域，並提出，「統籌黨政軍群機構改革，是加強黨的集中統一領導、實現機構職能優化協同高效的必然要求」。

國家行政學院教授汪玉凱告訴第一財經記者，這次機構改革與此前不太一樣，力度空前。

監察委是中國特色反腐敗工作機構

「力度空前」首先體現在範圍廣。根據《決定》，此次機構改革涉及黨、政府、人大、政協、司法機構、群團、事業單位等各個層面，屬於全方位改革。其次，這次既涉及行政體制改革，也涉及政治體制改革，且行政體制改革和政治體制改革融合交叉。比如，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公。

張業遂4日在談到制定監察法、設立監察委的重大意義時說，深化國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，是國家監督制度的頂層設計。

《決定》指出，推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革。深化黨的紀律檢查體制改革，推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。健全黨和國家監督體系，完善權力運行制約和監督機制，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

「國家監察委員會就是中國特色的反腐敗工作機構。國家監察委會同中央紀委合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責。監察法就是反腐敗國家立法。」張業遂說，通過制定監察法，實施制度創新和組織創新，把實踐證明行之有效的做法和經驗上升為法律制度，對加強黨對反腐敗工作統一領導，構建權威高效的監察體系，推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重大而深遠的意義。

張業遂介紹，十二屆全國人大常委會貫徹黨中央決策部署，兩次作出國家監察體制改革試點工作的決定。去年，全國人大常委會兩次審議監察法草案，通過中國人大網徵求社會公眾意見，認真研究、吸收了社會各方面的意見建議，提請本次大會審議，確保制定好這部重要的法律。

優化健全金融監管

根據《決定》，此次機構改革必須堅持問題導向，優化黨和國家機構設置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。

汪玉凱表示，此次改革明確了黨政機構職能相近的部門合併設立或合署辦公，另一部分是黨的內部機構和政府內部機構有職能相近也會整合。比如政府部門中，光市場監管就涉及工商、質檢、食葯監等部門，文化職能則涉及文化部門、廣電部門、新聞出版部門等，農業和水利、國土資源和環保有些職能交叉，銀監會、證監會、保監會均涉及金融監管，下一步這些部門有可能重組整合，優化職能配置。

金融監管體制改革一直備受矚目。《決定》指出，加強和優化金融管理職能，增強貨幣政策、宏觀審慎政策、金融監管協調性，優化金融監管力量，健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線，維護國家金融安全。

多年的金融混業經營使得金融系統內部蘊藏巨大風險。央行研究局局長徐忠日前撰文稱，國內外經驗表明，分業、碎片化的監管體制下，僅有頂層協調，缺乏宏觀審慎管理與系統性金融風險防範的統籌把總，風險防控依然無力無效。

全國政協委員、中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民4日在接受媒體採訪時表示，在各類風險中，最重要的就是金融系統本身的風險。首先要控制貨幣總量和信貸增量，同時要補齊監管短板，加強監管。

金融監管體制改革的迫切性早已引起了國家最高層面的關注，在金融去槓桿中，協同監管的趨勢已呼之欲出。

事實上，機構改革已有實際動作。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議明確，成立國務院金融穩定發展委員會(下稱「金融委」)。

目前金融委的管理架構尚未揭開神秘面紗，但來自專家學者的討論使其面目逐漸清晰。徐忠在上述文章中也指出，以矩陣式管理充實金融委，此為「金融監管體制改革的最優選擇」。楊偉民日前對第一財經記者表示，不會簡單效仿某一個國家的模式，「並不是會有一個最好的模式，只會有一個最適合一個國家的模式。」對於最終的改革方案，他稱「兩會後會有結果」。

多領域改革給出頂層設計

除了金融領域，在優化政府機構設置和職能配置方面，《決定》針對「完善市場監管和執法體制」、「改革自然資源和生態環境管理體制」和「完善公共服務管理體制」等領域，也給出了明確的頂層設計。

《決定》指出，改革和理順市場監管體制，整合監管職能，加強監管協同，形成市場監管合力。深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，解決多頭多層重複執法問題。一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置。減少執法層級，推動執法力量下沉。完善執法程序，嚴格執法責任，加強執法監督，做到嚴格規範公正文明執法。

長期研究食葯監管體制的國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉前不久曾對第一財經表示：「可嘗試考慮大健康、大市場監管並行的新模式。藥品、醫療器械、特殊食品作為高風險品種納入大健康範疇，普通食品安全工作劃歸大市場監管領域。」

「完善公共服務管理體制」也是本輪機構改革的重點之一。《決定》指出，健全公共服務體系，推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，推進城鄉區域基本公共服務制度統一。政府職能部門要把工作重心從單純注重本行業本系統公共事業發展轉向更多創造公平機會和公正環境，促進公共資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜，促進全社會受益機會和權利均等。

一位研究社會保障的人士認為，當前社會保障領域中的改革確實存在政出多門、難以協調的情況，「比如城鄉居民醫療保險整合直到現在還難以實現管理機制的統一。」

另一位社保研究人士則表示，希望通過對社保領域機構的重新整合來打破現在社保改革尤其養老保險改革中出現的利益格局難以打破的問題。

我國在生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。

此次《決定》不僅提出，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責，還明確，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進「多規合一」，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合。

《決定》還提出合理設置地方機構，在保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規下，賦予省級及以下機構更多自主權，除了將更多的經濟社會管理事項下放給地方外，還允許地方因地制宜設置機構和配置職能。

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