王開璽：總理衙門改為外務部探因

原標題：王開璽：總理衙門改為外務部探因

總理衙門的弊端

第二次鴉片戰爭以前，以英國為首的西方資本主義國家一直在抱怨清廷沒有一個專辦外交的機構，遇事只得與地方督撫交涉辦理，但各地方督撫又往往互相推諉。1861年1月13日，即總理衙門正式設立之前，英國駐華使館參贊威妥瑪會見奕訢時，奕訢向其「微露有設立美中不足外國事務衙門，專辦各外國事務」之後，「該公使聞之，甚為欣悅」，認為中國「如能設立專辦外國事務地方，則數十年求之不得」的好事。總理各國事務衙門設立後，西方國家駐華使節普遍表示歡迎，並紛紛照會恭親王奕訢表示祝賀。1861年2月18日，英國駐華公使卜魯斯照會恭親王奕訢稱：「中外各國何以能保將來無不和好之道，莫若各邦大臣與中華大吏直達無閡。此次新立衙署，足見貴國亦有此意，本大臣實深欣慰。更悉貴親王仍總其事，尤切忻悅」。法國駐華公使布爾布隆隆給清廷照會也稱：清廷設立總理衙門，「此實中外各國永敦睦好之最妙良法，本大臣甚為慶賀」，「足為永久和好之先兆」。自外國侵略勢力進入中國之日起，他們就力圖按照自己的面貌和要求來改造中國社會，總理衙門的設立，可以說或多或少地受到了他們的影響。

但是，伴隨著時間的推移和外國各種侵略勢力的不斷深入，西方國家對總理衙門越來越不滿意。英國公使威妥瑪甚至公然叫囂說：「總署（總理衙門）向來總雲從容商辦，究是一件不辦，今日騙我，明日敷衍我，以後我斷不能受騙了」，「非先換總署幾個人不可」，「實信不過總理衙門，所說之話，所辦之事，全是騙人」。威妥瑪對總理大臣文祥、沈桂芬亦極不滿意，稱：「我在中國當了七年駐京大臣，受盡文中堂磨折，嘔氣已多。今文中堂去世，又有沈中堂，辦事也是一樣路數，無非薄待洋人，欺瞞哄騙，不免有種種爽約之處」。

二十世紀初，清廷設立專管外交的外務部，已成為歷史的必然，這是因為：

首先，總理衙門並非專辦外交的機構，但凡與外洋有關的一切事務皆歸其管轄。1898年9月13日，刑部郎中沈瑞琳曾指出：「夫銓敘之政，吏部主之，今則出洋大臣期滿，專由該（總理）衙門請旨；海關道記名，專保該衙門章京，而吏部僅司註冊而已。出納之令，戶部掌之，今則指撥海關稅項，存儲出洋公費，悉由該衙門主持，而戶部僅司銷核而已。互市以來，各國公使聯翩駐京，租界約章之議，燕勞賚賜之繁，皆該衙門任之，而禮部主客之儀如虛設矣。海防事起，力求振作，採購戰艦、軍械，創設電報、郵政，皆該衙門專之，而兵部武庫、車駕之制，可裁併矣。法律本掌於刑部，自各國以公法相持，凡交涉詞訟之曲直……甚或教案一出，教士多方袒護，畸輕畸重，皆向該衙門理論，而刑部初未與聞也。製造本隸於工部，自各國船堅械利，耀武海濱，勢不得不修船政、鐵政，以資防禦，迄今開辦鐵路，工作益繁，該衙門已設有鐵路、礦務總局矣，而工部未遑兼顧也。」面對總理衙門事實上已綜理清廷吏、戶、禮、兵、刑、工六部部務的情況，外國方面不斷要求清廷設立一個與各國外交部相對應的專辦外交，而不是兼理各種洋務的機構。同時，他們認為總理衙門的名稱也不足以充分體現其權威性和重要性，而應將其命名為外交部之類，位列六部之前。

其次，總理衙門雖為清廷新設機構，與傳統的六部衙門有所不同，但在其設立之初，並非正式常設機構，呈現出一定的過渡性和臨時性，各級官員多為兼差，辦事拖沓敷衍，效率低下；同時，總理衙門畢竟是參酌了清廷舊有軍機處和各衙門的成例，因此難免帶有某些舊官僚機構，特別是官僚體制的色彩、痕迹。英國駐華公使威妥瑪歸國後，對總理衙門中的官僚作風與官場習氣予以肆意譏諷。他說，中國的總理衙門與歐洲各國外交部迥然不同，「凡各國使臣至總理衙門，必具酒果，王大臣以次陪客同坐，一若以飲食為交涉之要務也者」。特別是中國負責外交事務的官員，遇事敷衍，既無人敢於負責，也無人敢於公開表述個人的意見。在與外國使臣交涉時，「每使臣發一議論，則各人以目相視。大臣視親王，新入署之大臣又視舊在署之大臣，若王一發言，則各人矗然響應，亦莫非是言。若親王不言，諸大臣必不敢先言也。一日余至署，諸人相顧無敢先發一語。余不能復耐，乃先發言曰：『今日天氣甚好』，而諸人尚不敢言，惟沈君某者似覺不可復默，乃首答曰：『今日天氣果好』，於是王大臣莫不曰：『今日天氣果好』」。時人認為，威妥瑪的上述言論，「固嫌過甚，然謂中國事權不歸一，而各人仍不敢自抒己見云云，實切中癥結」。另外，總理衙門一方面要適應列強入侵後所導致的一系列新形勢的變化，另一方面又要維持舊制及天朝大國的尊嚴，因而在其職能與性質上，表現出相當程度的複雜性與矛盾性，也必將引起西方列強的不滿。

再次，僅就「外交」一事而言，總理衙門也並沒能總理。在清廷的外交實踐中，許多外交事務為南、北洋，特別是北洋大臣所分掌。以致一位英國外交官說：北洋大臣李鴻章「甚至不想掩蓋他實際上是中國的外交大臣這一事實」，「像現在這樣組成，這樣管理的總理衙門，只不過是李鴻章大學士在天津的衙門的一個分支機關」。這種地方大員分掌部分，甚至是大部分國家外交權的狀況，有時有利於外國對華外交訛詐，攫取各種侵略特權，但在很多情況下又會不利於他們的對華總體外交。1897年李鴻章出訪歐美五國時，英國駐華公使曾為此大發牢騷稱：本大臣之所以駐紮北京，「非以北京為樂土也」，實因北京應握有外交實權，不意「貴國之掌外交者，反在數百里外」。第二次鴉片戰爭以前，西方「各國嘆華權之散漫。既戰以後，特派駐京公使，復請中朝設立總署，以收外省之權」。不料總理衙門設立後，一切仍舊，「明明應問京師之事，反令馳詣天津（直隸總督衙門）」。西方各國強烈要求清廷改變這一狀況，俾使外國公使可「安處於京師，不再奔問於外省」。

正是緣於以上種種原因，總理衙門設立後，西方國家中就不斷有人對其進行批評，要求做某些必要的改革。

總理衙門改為外務部的原因

1901年7月24日，清廷頒諭：「總理各國事務衙門著改為外務部，班列六部之前。」9月7日，又將其寫入《辛丑條約》的第十二款。

因西方各列強在議和大綱中曾提出：「總理各國事務衙門必須革故鼎新……其如何變通之處，由諸國酌定，中國照允施行。」後來列強領銜公使葛絡干又曾照會清政府，聲稱：須「將總理各國事務衙門改為外務部，冠於六部之首，管部大臣以近支親王充之」。而清政府又確曾宣諭中外，表示要「量中華之物力，結與國之歡心」，因此我國學者大多對此詬病訾議，認為改衙為部，班列六部之首，「都是根據侵略者指定來執行的」；「是適應帝國主義侵略的需要而設置的」，「是為帝國主義侵略服務的得力工具」，「顯然是將賣國邦交放在第一位」，「不折不扣地都是『按諸國酌定』寫出來的」。

這種說法當然並非空穴來風，實屬事出有因。但揆之史實，則似非盡然。理由有四：

其一，清廷改衙為部的諭旨所說：「從來設官分職，惟在因時制宜。現當重定和約之時，首以邦交為重」，並非皆為冠冕堂皇，欺人自欺之詞，或多或少地反映出清廷的某些政治企盼。正如當時任議和大臣的奕劻、李鴻章所言：「交涉事務，出好興戎，所關甚巨。」清廷這種慎重外交的想法，在其後的官制改革中也有明確的表述。1906年11月，奕劻、孫家鼐、瞿鴻機等在《釐定中央各衙門官制繕單進呈折》中曾說：「今共分十一部，更定次序，以期切於事情，首外務部。」在其所附《閣部院官制節略清單》中，更明確指出：「各部名稱之所以變更，次第之所以移易，皆循名責實，務切事情，非厭故喜新。列邦對峙，首重外交，外務部宜居第一。」

在當時中國已淪為半殖民地的歷史條件下，中國方面慎重外交，儘可能避免觸惹列強，雖不是什麼高妙的辦法，但總不能說是愚蠢的吧！且不論其後的清皇族內閣、袁世凱等的北洋軍閥政府，皆極重視外務部部務及其大臣的人選，就是革命的南京臨時政府也是如此。1912年1月3日，孫中山向各省代表會議提出政府各部總長名單，會議對屬於革命派人選內務總長宋教仁、外交總長王寵惠、教育部長章炳麟「多不同意，並主張伍廷芳（舊官僚，被提名司法總長）任外交」。黃興建議「內務改為程德全，教育改為蔡元培，外交伍廷芳，司法王寵惠」。孫中山說：「內（務）教（育）可改，但伍、王不必對調」，堅持由自己及革命派直接控制民國政府的外交。

其二，在中國已淪為半殖民地的歷史條件下，清廷改衙為部，當然有其適應列強要求的外部原因，帶有半殖民地的被動色彩，但這僅是問題的一個方面。除此之外，尚有清廷力圖調整其統治機構，釐定各部職能，順應中國官僚統治機構變化趨勢的內在因素。如前所述，總理衙門設立以後，其管轄範圍不斷擴大。義和團運動前夕，總理衙門實際上已成為包羅萬象的「新政」總匯，就其職能而言，已成為凌駕六部之上的「洋務內閣」，無怪乎美國人馬士曾說：總理衙門已「及時地發展成為帝國政府的內閣」。總理衙門的這一職能變化，不僅外國人看到了，清統治階級官員也同樣清楚地看到並指出其各種弊端。至遲在1898年9月13日（較《辛丑條約》的簽訂要早3年），清刑部郎中沈端琳就曾上折指出：總理衙門設立之時，因上至總理大臣，下至章京、郎中，皆為兼職，故而出現了「以一人而任數事，一日之中，恆苦應接不暇」的窘迫情形。總理衙門設立之初，「事尚簡捷，所有大臣、章京，猶可兼充攝理」，但「今則文書日以繁，條約日以增，通商日以辟，晉接日以勤。各國使臣遇事要挾，動輒摘瑕詆隙，以相箝制，一或不慎，鮮有不虧國體而隱患者」。他在列舉了總理衙門兼包六部職掌的混淆紊亂狀況後，進一步指出：「總理衙門之事，固不獨繁於六部，而實兼綜乎六部」，要求清廷「援各國外部之名，仍照我朝六部之制，請簡放管理大臣，及滿漢尚書、侍郎各專缺，以重責成」，並明確陳請清廷「將總理衙門改為外部……以重交涉而策富強」，「重外交以裨內政」。如若不發生戊戌政變，沈瑞琳的這一奏請或許能付諸實施，總理衙門或許於1898年即已改為外務部了。

義和團運動後，清廷改衙為部的上諭說：「以前設立總理衙門，辦理辦涉，雖歷有年，惟所派王大臣多采兼差，仍恐未能殫心職守，自應特設員缺，以專責成」。由此可見，總理衙門因職掌太廣太濫，已與清政府的傳統六部統治機構相衝突，造成責權不清的混亂。同時，因總理衙門為非正式常設行政機構，有衙門而無專官，各官皆為兼差，因而封建官僚的吏治通病，如遇事推諉，辦事拖沓等，在該衙門表現得更為突出。在這一歷史條件下，重新釐定總理衙門的職權範圍，使之專責外交，並不僅僅是適應外國侵略者的需要，同時也是維持清王朝統治機器正常運轉的需要。正因如此，自列強提出議和大綱至《辛丑條約》簽訂，清政府與列強就第十二款磋商時，並未因改總理衙門為外務部一事發生分歧糾紛。議和期間，清軍機處與議和大臣奕劻、李鴻章多次電報往還，均未對改衙為部表示任何異議，而是特彆強調「覲見禮節，如何更改，自應酌中定議，總期無傷國體」。1901年1月23日，議和大臣奕劻給軍機大臣榮祿的信函中明確表示：「譯署（即總理衙門）鼎新，彼（即外國方面）如不言，中國亦宜自加整頓」。這說明，中國自身的改革要求，是清廷改總理衙門為外務部的動力之一。

其三，至於外務部需以近支親王任管部大臣的規定，亦並非什麼新的內容。設立總理衙門時，雖未明確規定以近支親王充任首席總理大臣，但實際上其首席總理大臣例由首席軍機大臣兼領，而首席軍機大臣幾皆為近支親王。事實正如奕劻、李鴻章所說：在《辛丑條約》中，外國方面「請用王公管部者」，其意在於「欲藉以自重」；而清廷同意以王公管部，則意在慎重外交。對外交涉，事關重大，「以親信大臣當之，與國家休戚相關，自不至輕心誤事」，況且，「總理衙門本有親王兼管，系屬舊例，似可照行」。以王公充任外務部管部大臣的規定，實際上不過是清政府與外國侵略者對此問題的再次加以重申和確認（當然，二者對這一問題的理解、命意是有很大差異的）。

其四，外務部冠於各部之首，為當時西方各國政府的組織成例。當時世界各國，多有專主外交的外交部，有的國家甚至以內閣總理兼任外長。曾頒諭表示「取外國之長，乃可補中國之短」，「參酌中西政要，舉凡朝章國故，吏治民生，學校科舉，軍政、財政」等，皆須「改弦更張」的清政府，改總理衙門為外務部，班列六部之首，以期與列強在行政機構名稱及其職能上統一不悖，似無足為怪。正如奕劻、李鴻章所說：「外務部冠六部之首，系仿西洋各國成式」。所謂外務部班列六部之首，僅是就其職能的重要性而言的，並非其在職權、規制等方面凌於其他六部之上。1901年1月13日，清政府會辦商務大臣盛宣懷致西安行在軍機榮祿、王文韶、鹿傳霖的電報稱：「變通總署交涉之地，多參（萬國）公法，若主持得人，有益無損」。由此可見，此時清廷官員不但認為改總理衙門為外務部，不但是參酌萬國公法的進步之舉，且只要清政府主持得人，於中國只有益而無損。９月９日，禮部尚書世續等人上奏稱：「總理各國事務衙門既經改為外務部，自應照六部之例，換鑄銀質外務部印，以昭信守。……今添鑄外務部印一顆，所有式樣、大小、厚薄，悉照六部印定例辦理。」旋奉旨「依議」。

既然當時的清政府已被捲入資本主義世界體系，必須與西方列強交往，那麼，清政府就不能不適當變改自己的政治、經濟、外交、法律等制度。對此，清政府在1903年4月6日的修訂新律詔書中也有明確的表述：「現在通商交涉，事益繁多，著派沈家本、伍廷芳將一切現行律例，按照交涉情形，參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬議，務期中外通行，有裨治理」。 由此看來，清廷改衙為部，在相當大的程度上是力圖使自己的統治模式與西方列強趨同接軌的一項重要舉措。

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