港澳這五年：法治奠定「一國兩制」規範基石

2018年政府工作報告中，李克強總理總結了港澳工作，重點提出這五年來「憲法和基本法權威在港澳進一步彰顯」。回歸近20年，澳門治理中的「依法治澳」得到較為充分的保障與發展。「一國兩制」澳門模式體現出「一國」與「兩制」相對良性的憲制互動及制度性整合，從而有效保障了澳門社會繁榮穩定及對國家之「一帶一路」倡議和粵港澳大灣區戰略的積极參与和融入式發展。

相對而言，法治在香港經受的考驗及轉型發展的複雜性更加凸顯，但經過法理糾偏與必要的憲制性整合，法治在香港得到了進一步的鞏固與發展。五年來，「一國兩制」與基本法秩序更加全面深入地嵌入了香港本地法治體系內部並逐步實現了香港普通法與內地國家法之間的深度法理交流與制度融合，逐步催生出一種「中國香港普通法」作為香港新憲制秩序的法治範式。

五年來，確如李克強總理報告所言，「法治」在香港治理中日益制度化、程序化及中央治港日益重視法治思維和法治方式的理性靈活而堅定的運用。「依法治港」適應了整個國家的法治現代化與法治轉型，也適應了香港作為相對發達法治社會的治理需求與特點。法治，不僅僅是香港本地的普通法的法治，更包括「一國兩制」與基本法完整意義上的國家法治，成為「一國兩制」在香港得以長期存在及獲得認同的規範基石。

我們看到，無論是圍繞政改的831決定還是關於基本法第104條宣誓條款的人大釋法以及關於「一地兩檢」的人大決定，國家都在嚴格按照憲法和基本法之授權而積極承擔起應有的憲制性責任，為香港法治提供宏觀的憲制性保障、監督和指引，為「一國兩制」發展中出現的重大憲制爭議及法律解釋分歧提供合乎基本法秩序的權威性解決方案。這些積極行使憲法與基本法上中央管治權的治理行為，有效塑造了中央合法權力在香港治理中的存在感與權威性，也大大提升了憲法與基本法作為香港憲制性基礎的權威地位。國家權力以合法、合理且有形的方式及形象出現於香港治理過程之中，實現國家權力必要的「接地氣」與現實存在感，也與整個國家更加重視治理現代化及依法治國的治國理政新思維及制度化進程密切相關。國家整體性治理哲學及方式的轉變，必然影響到「一國兩制」在香港的具體實施及發展。

五年來，中央治理香港之法理與法治的成熟，既與整個國家之法學教育和法治改革的結構性進展有關，也與香港社會出現的包括「佔中」、「港獨」及選戰法律爭議的事件刺激有關。香港本是普通法治理優良的現代社會，但香港的普通法更多是殖民法治的自然延續以及「普通法適用地區」之法理一致性的連接與維繫，其與中國整體法律體系之間存在著較大的規範性差異甚至衝突。「一國兩制」依賴於並承認這樣的法律傳統與法律體系差異，但不可能完全放任這樣的差異危及「一國兩制」整體憲制秩序本身，抑或對基本法上之國家主權、安全與發展利益缺乏最低限度的價值認同和司法保護。因此，「一國兩制」內部始終存在著「兩種基本法法理學」的衝突性張力以及國家對「香港普通法」的憲制性規訓壓力。

「佔中運動」是香港法治的重要分水嶺。而關於「港獨」議員宣誓的人大釋法則是中央主動承擔香港憲制秩序維護責任的體現。「佔中運動」以「公民抗命」為合法性基礎，以大規模街頭民主抗爭形式試圖突破基本法的普選原則及框架，追求一種等同獨立政治實體的、所謂「國際標準的普選」。「佔中運動」不僅僅涉嫌違反香港普通的治安法例，更涉嫌違反「一國兩制」與基本法的整體秩序。在「佔中」的違法違憲之重大威脅之下，香港出現了對基本法治價值的貶低，出現了對激進民主甚至民粹運動的鼓吹，出現了威脅繁榮穩定的社會運動趨勢。「違法達義」一時風靡全港，成為一種特定運動氛圍下的「最大政治正確」與時髦政治話語，似乎無人敢於對抗及駁斥。面對前所未有的違法違憲衝擊，僅僅依靠特區政府及香港愛國愛港力量已不足應對。中央堅持法治根本立場，通過白皮書系統闡釋切合「一國兩制」初衷初心的「基本法法理學」及普選法理，通過831決定「一錘定音」設定了香港普選的具體憲制框架。緊緊依靠法治，通過國家權威及主動作為對香港本地法治加以支持，是反「佔中」取得最終勝局的關鍵。國家也最終從「法治反佔中」過程中更加深切地理解到法治在香港治理中的核心地位。

「佔中」之後，反法治的激進力量並未停息，反而進一步脫離傳統泛民主派之「民主回歸論」的約束而走向更加激進的本土分離主義，甚至出現了明確的「港獨」主張，而在行為方式上則出現了「旺角暴亂」式的暴力升級行動。此種局面進一步撕裂了香港社會，破壞了「一國兩制」的政治正當性基礎與前提，威脅到了香港的繁榮穩定及高度自治的規範性基礎。2016年是香港本土自決力量「瘋長」的一年，前有「旺角暴亂」，後有立法會選舉中本土激進力量的結構性突破及「港獨」宣誓事件。中央面對此一局面，通過主動釋法方式對特區政府之檢控及香港法院之司法提供權威性的監督和指引，最終實現了「法治反港獨」的態勢逆轉和控局。

總之，法治是個好東西。法治不僅是香港「一國兩制」長期存在與發展的規範基石，也是香港民主「循序漸進」發展的規範保障。2018年將在港澳地區實現港珠澳大橋開通、香港「一地兩檢」立法過關及通車以及粵港澳大灣區規劃的具體實施，融入式發展已成為新時代「一國兩制」的主要著力點與基本制度命題。我們確信，隨著「憲法與基本法權威」在港澳的繼續鞏固和深化，法治不僅能夠有效地反「佔中」、反「港獨」，還能更加積極正面地為港澳本地法治的「適度國家化」及粵港澳大灣區的融合發展提供規範保障與指引。

（田飛龍，北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事，海外網專欄作者）

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