創新管理：三大改革破解區域教育密碼

我之所以對地市構建強有力的督導評估制度、利益相關者共同推進的中考改革制度以及推動專家自主辦學和去行政化的校長職級制度逐一進行重點回顧和解讀，是因為它們既是黨的十八屆三中全會確定的推進教育綜合改革的重要內容，又是真正解決中小學從應試教育轉變為素質教育、減輕過重課業負擔、落實立德樹人根本任務的重要制度保障。可以說，有了這三大改革作為保障，基礎教育領域存在的許多矛盾和問題都是可以得到有效解決的，因此迫切需要引起高度重視。

地市一級要敢於擔當、善於改革

從濰坊的實踐來看，對於一個地市的基礎教育而言，下述三個方面好比是影響和決定機車性能的三大系統——中考改革制度，就好比是機車的方向引領系統；依靠專家自主辦學的校長職級制度，就好比是機車的動力心臟系統； 地市對縣市區的年度督導評估制度，就好比是機車的安全保障系統。如果一個地市的這三大系統都能夠圍繞著素質教育的目標，協調一致、改革創新，地方教育就會像高鐵網路那樣高效運轉起來，在國家和省統一鋪就的政策軌道上，帶領各個縣市區和學校直奔目標而去。否則，即使行駛在同樣的軌道上，也只能像傳統的綠皮車那樣走走停停，快不起來，難以跟上時代前進的步伐。

我之所以用這樣的比喻來描述地市和國家及省在基礎教育中的不同功能，描述三大改革對於縣市區和學校的價值意義，是因為我國基礎教育「分級辦學、分級管理」的體制，決定了國家和省主要是管方針政策的，地市以下主要是負責具體貫徹落實的。將地市比作起牽引作用的火車頭，而不是國家和省，主要是從組織實施的角度而言的。現在基礎教育的許多矛盾和問題，其實已經不是頂層設計方面的問題了，而是怎麼組織基層和學校實施落實的問題，是組織實施的體制如何適應新的時代需求的問題。

但毋庸置疑的是，在推進基礎教育改革的過程中，長期以來我們總是過於關注頂層設計，總是忙於出文件、出政策，忙於安排部署、救急滅火。對貫徹落實層面的事情卻很少關注，即使是自身搞的改革試點，也很少去研究成功的經驗和失敗的教訓，更談不上上升到規律層面來把握和推動。所以，即使有了像濰坊這樣將許多頂層設計較好地落地了的探索和經驗，也難以引起高度關注。特別是在省管縣輿論盛行的情況下，強化地市教育統籌管理這樣一種「逆勢而動」的做法，難免會被有意無意地輕視，更無法引起高層的重視，這不能不說是非常令人遺憾和憂慮的。

多年從事教育體制改革的實踐探索，讓我形成了一個矢志不移的堅定信念，就是在現行的政策體制下，只要我們地市一級的領導幹部， 特別是教育局局長敢於擔當、善於改革，當前困擾基礎教育健康發展的絕大部分問題都是可以解決的；任何簡單化地將問題歸罪於高考制度，甚至把矛盾推給頂層設計的想法和認識，我認為都是不符合事情本來面目的，也是不負責任的。

痛楚的堅守，堅定地前行

一些痛楚的堅守，促使我們堅定地走上全面推進綜合改革的道路。我之所以形成這樣一個信念，是因為有太多的事實和體驗一直在激勵著我。

比如，中小學辦學行為不規範、課業負擔過重等問題，一直是社會關注的熱點、難點問題，也是各級教育部門想方設法著力解決的重點問題。濰坊也和其他地方一樣，曾經採取過各種各樣的措施。

還記得，２０ 年前我做濰坊教育局基礎教育科科長的時候，就曾使出渾身解數推動市教委在全省率先出台了規範中小學辦學行為的 １０ 條規定，並印製了 ３ 萬份張貼到全市每所學校的每一間教室，還在大會、小會上不間斷地要求落實解決；２００２ 年時我搞督學工作，曾在市區選派了 ２０ 多名督學，讓他們天天早上站在學校門口監督每所學校落實 ７：３０ 前不準讓學生進校門這一規定的情況，甚至晚上還安排人直接到學生家裡，檢查作業布置是否超出了規定。

令人尷尬的是，在 ２００４ 年、 ２００５ 年那段時間，高中亂拉生源成風，有的學校竟把外縣學校去「搶學生」的車給扣下了，校長直接打電話質問我「到底管不管」。這句話深深刺痛了我。其實，他哪裡知道我的苦衷？教育局不是沒有要求和規定，但因為管不著校長的任用，所以校長不聽，教育局也沒辦法。

屢屢碰壁讓我們深切地認識到，減輕學生過重的課業負擔、規範各種各樣的辦學行為，絕不是單純用行政手段、行政命令就可以解決的，必須從根源上、體制上逐步消除問題產生的土壤，才有可能實現根本性的改變。否則我們的要求越多，就越會讓我們的學校為難，甚至越容易讓我們的校長和老師產生反感。

應當說，正是這樣一些痛楚的堅守，促使我們堅定地走上全面推進綜合改革的道路，下決心掃清影響教育質量提高和不規範問題產生的體制性障礙，著力構建起統籌全市上下黨政資源、支持教育改革發展的年度教育綜合督導制度，統籌全市校長和教師資源、實施專家辦學的校長職級制度，統籌全市中小學師生和家長資源、共同轉變學生成長方式的中考改革制度等。在統籌推進三大改革的過程中，我們逐漸發現，這三大改革，不僅可以有效克服和解決各自領域的矛盾和問題，而且一旦它們發揮出各自的統籌作用，還可以很好地牽引和帶動整個基礎教育領域有效克服各種各樣的問題和矛盾。比如前面提到的減負問題，就是在三大改革的共同作用下得以較好解決的。

為了辦好讓人民群眾滿意的教育，濰坊在 ２００８ 年率先建立起「教育惠民服務中心」，面向全社會公開了解、傾聽、協調和解決人民群眾方方面面的教育需求。我們天天在群眾關注度最高的廣播電台《行風在線》欄目上播廣告，讓人民群眾知曉，鼓勵他們遇到問題主動尋求幫助並對全市中小學違規辦學行為進行監督舉報。

結果，服務中心一開始運轉就讓教育局陷入非常被動的境地。各種舉報信息如潮水般湧來，特別是對於學校加班加點、亂收費、體罰學生、校園安全等問題，群眾反映非常強烈，儘管市教育局發動了各科室的力量，仍然是查不盡、禁不絕。因為濰坊有著 ３０００ 多所中小學、幼兒園，如果縣和學校都跟市裡「 捉迷藏」，不能真正將規範轉化為自身的內在需求和動力，這規範肯定落實不下去。

怎麼辦？這時我們就想到了充分發揮教育督導和校長職級制的作用。既然大家都高度關注各縣市區的督導成績，高度關注校長職級評定的結果，那為何不將學校落實辦學行為規範的情況，與它們緊密聯繫起來一併推進呢？於是，我們就在研究制定縣市區年度教育督導評估方案的時候，將學校辦學的行為規範情況作為督導的重要內容，規定只要所屬學校出現違規情況，就要扣減縣市區的督導成績；在確定校長職級評定辦法和學校年度考核方案時，也都明確規定，只要學校出現違規辦學的行為，就要和校長的職級及補貼掛起鉤來。

「上下同欲者勝。」正是縣市區年度教育督導和校長職級制的共同作用，再加上中考改革等舉措，使中小學輕負擔、高質量、群眾高滿意度的良好局面得以形成。國家和山東省規範辦學行為的規定要求，在濰坊率先得到了不折不扣的貫徹落實，而且我們用事實和實踐雄辯地證明了，當前提高基礎教育質量、全面實施素質教育的當務之急，應在地市層面深化中考改革、校長職級制改革和教育督導改革這三大改革上著力，全面構建起可以有效貫徹落實國家和省政策措施的體制機制。

令人欣喜的是，濰坊的改革探索得到了山東省政府的高度重視和肯定，２０１４ 年省政府就在濰坊召開了高規格的現場會，全面推廣了這一經驗。據了解，校長職級制改革已在山東省七八個地市全面推廣，像江蘇省蘇州市、廣東省中山市、黑龍江省齊齊哈爾市等地也都取得了很好的進展；山東省臨沂市、河南省新鄉市等地在實施了公開透明的教育督導改革後，均大幅度改善和提升了教育保障水平。濰坊的中考改革更是得到了教育部的充分肯定，不僅對研究和制定深化全國高中招生考試製度改革的政策提供了重要實踐參照，而且對於正在引起高度關注的高考制度改革也提供了有益的借鑒。正是因為濰坊改革的效應在不斷放大，我們這些改革的親歷者才更覺得肩負的責任重大。竭盡所能地總結、反思改革過程中的所思所想、所困所盼，努力為各地不斷深化教育改革提供支持和幫助，我們責無旁貸。

以三大改革成果為支撐，解決熱點、難點問題

以三大改革成果為支撐，不僅可以有效激發各方面實施素質教育的內生動力，全面規範辦學行為，還可以幫助我們解決許多熱點、難點問題。

比如，在市和縣教育局進一步構建起評優晉級、達標驗收等事項的前置審核制度後，所有面向學校、校長和教師的評優晉級、達標驗收事項，首先需要通過市和縣市區教育局的資格審查，只有在安全穩定、規範辦學、師德考核等方面達到了規定要求，學校、校長和教師才具有參評的資格，不然就要被「一票否決」。這就促使所有學校積極主動解決熱點、難點問題，立足於自身想辦法將其解決，著力促進學校內生性的改變和提升，讓專家型校長真正自主起來，不能遇到問題就簡單推給教育主管部門，放棄本該由學校和校長承擔起的責任。

其實，這也是理順政校關係、克服管辦不分必須要解決好的基本問題。說實話，過去學校管理出現問題，我們教育主管部門還可以上推下卸，現在實行了校長職級制，都是專家在辦學了，而且能下放的權力、該下放的權力也都放給學校了，學校再出現問題我們就沒法交代了。所以，這也促使我們必須橫下心來， 逼迫學校主動擔當應當擔當起的責任。

不急不憤，許多能力和辦法還真就逼出來了。比如，前段時間，有些外地的校長聽說我們幾乎杜絕了教師有償家教的現象，怎麼也不相信，認為在現在的環境下根本不可能。但我們的校長說，我們之所以有這樣的底氣，主要還是得益於師德考核前置審核制度。全市 ８ 萬多中小學教師每個學期的考核情況，都要報到市裡備案，一旦遇到相關的評優、表彰、晉級，我們都要逐一審核，師德達不到優秀者一律否決。

其實，一開始我們採取的是市裡統一確定各學校師德優秀者比例的辦法，結果搞得教師們怨聲載道，因為學校間差別很大，根本沒法統一規定。但不規定比例，考核就會流於形式，起不了作用。師德關乎群眾切身利益，更關乎教育底線，所以我們橫下一條心，即使部分學校和教師有意見，也要頂著壓力堅持探索。於是，我們要求所有學校必須組織全體教師制定考核方案，並嚴格堅持每學期考核一次，按時上報市教育局，而且這項工作的開展情況要和學校評優、校長職級掛鉤。

說實話，這確實令許多校長、教師非常糾結，特別是一些辦學水平較高的學校，更是束手無策，因為絕大多數教師都很優秀，但受比例制約，只能將不少好老師定為合格。到底該怎麼辦？在我們硬撐著搞了一兩年後，終於有一天時任日向友好學校校長的張校長撐不住了，給我發了一條長長的簡訊，建議由學校自己定比例，出了師德問題校長甘願承擔責任。在騎虎難下的時候，這條簡訊無疑像救命稻草一樣，給了我們一線生機。我們迅速徵求各學校的意見，結果校長、老師都拍手稱快，紛紛要求下放權力，甘願擔責。於是，我們便根據廣大校長和教師的意見對原始的考核辦法做出了調整，規定每個學期師德考核優秀、合格、 不合格者的比例，由各個學校自己確定，但學校一旦確定師德優秀率達到 １００％ 時，市教育局要將這一結果向全市公開發布，如果該校出現師德問題，就要嚴肅追究校長的責任。當權力和責任真正統一起來後，不僅沒有發生我們擔心的個別校長會不負責任地亂定比例、當老好人等現象，而且幾乎所有學校都將師德考核機製作為加強教師隊伍建設的最重要抓手，有效破解了群眾反映強烈的教師不平等對待每一個學生、體罰學生和有償家教等許多熱點、難點問題。

以前置審核制度為基礎，我們進一步在全市所有學校構建起育人為本的基本制度，以課程改革為核心，著力創造適合每一個學生健康成長的教育。眾所周知，普通高中是應試教育的重災區，在高考制度沒有大的改變的情況下，加班加點等違規辦學情況普遍存在，似乎成為不可能解決的頑疾。但這一現象在濰坊同樣得到了較好的解決。我們在普通高中開展五星級學校評選活動，根據國家和省的基本要求，將全面實施素質教育所關注的辦學行為規範、課程開設、課程實施、教育質量、辦學特色等確立為評估指標，在什麼時間、在哪些方面達到標準要求，完全由各高中根據各自的實際情況自主選擇，向市教育局提出評估申請。經第三方評估，市教育局審核認定，並通過當地媒體向社會公布評估結果。我們雖然不要求任何學校確定達標時間，但我們卻將學校達標情況納入縣市區督導評估成績，並規定在職級評定中，只有學校達到五星級，其校長才有資格評特級；學校達到四星級，校長才有資格參評高級；學校達到三星級以上，教師才有資格評市政府教學成果獎。這樣一來，就把轉變不轉變的矛盾，完全交給學校和校長。截止２０１４年，高中實施星級評估近６年（３年一個周期）來，全市三分之一的高中成為特色鮮明、質量較高的五星級學校 所有高中達到三星級學校標準，辦學行為基本達到規範要求，濰坊也成為全省辦學行為規範最好、學生課業負擔最輕的地市。義務教育階段更是在三大改革舉措的共同作用下，全面進入了深化課程改革、全面實施素質教育的良好狀態。在近幾年教育部基礎教育課程教材發展中心和山東省連續多次的檢測評價中，濰坊市均取得了令同行讚歎的驕人成績。

記得２０１２年教育部曾安排我參加貫徹黨的十八大精神、均衡發展義務教育巡講報告團。在赴全國巡迴宣講中，我總是不忘記說這樣一段話：「要是有人來問我，你的幸福是什麼？我會驕傲地告訴他，它不是我們得到了上級多少表彰獎勵，不是職業教育技能大賽和青少年科技創新大賽中我能取得多少名次，也不是我們的高考連續多少年保持第一；而是看到我們的孩子們不必每天起早貪黑、滿是疲憊地去學校學習，看到孩子們終於可以過上正常的生活，可以無憂無慮地去做自己喜歡的事情、去做最好的自己。」這絕不是什麼矯情！為了這一夢想——讓濰坊的百萬孩子都能過上幸福的學習生活，回歸教育的本原生態，我們已足足奮鬥了近２０年。應當說，依靠三大改革成果解決的矛盾和問題還有很多。所以，在濰坊的時候我會時常跟前來交流的外地同行講，濰坊改革的最大價值，不是改得沒有問題了，而是形成了可以不斷解決問題和矛盾的長效機制。

《創新管理：如何進行教育改革》

張國華 著

源創圖書策劃

中國人民大學出版社出版２０１７年１２月出版

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