李錦：國資改革引領國企改革的新階段正在到來

從今年政府工作報告的論述看,國有企業改革的總體思路是:推進國資國企改革,走在高質量發展前列。改革要有利於國企走在高質量發展的前列,這是非常明確的任務。報告從三個層次提出與回答這個問題,即國資體制改革、國有經濟結構改革與國企混改,而授權放權、優化重組、主業核心競爭力等基礎性關鍵領域將可能取得突破。顯然,2018年是國資國企改革的深化之年,也是改革質量提升之年。

把國資改革放在國企改革之前

政府工作報告關於國有企業改革的內容出現在「深化基礎性關鍵領域改革」這一欄目下。報告指出,以改革開放40周年為重要契機,推動改革取得新突破,不斷解放和發展社會生產力。國資國企改革在基礎性關鍵領域六項改革中排在首位。

2018年政府工作報告論述國企改革的內容是這樣表述的:

「推進國資國企改革。制定出資人監管權責清單。深化國有資本投資、運營公司等改革試點,賦予更多自主權。繼續推進國有企業優化重組和央企股份制改革,加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制,持續瘦身健體,提升主業核心競爭力,推動國有資本做強做優做大。穩妥推進混合所有制改革。落實向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度。國有企業要通過改革創新,走在高質量發展前列。」

推進國資國企改革內容186字,比去年的223字少了37個字,比前年的293字少了107個字,內容更集中、主題更突出,特點也更加鮮明。

改變了通常用的國企國資改革順序,把國資改革放在國企改革前。去年報告主題詞是加快推進國企國資改革,今年用詞順序的轉換顯示出,以國資改革引領國企改革的勢態正在趨於明朗。過去的國企改革,政府是改革決策主體,企業是執行主體,企業在相當程度上缺乏改革自主權,一切改革措施必須等待上級的批准。沒有國資改革的成功,便不可能有國企改革的成功,國資改革常常處於基礎與決定性地位。現在直指國資改革,從改革邏輯上理順了。

報告中有三處提及國有資本,並強調推動國有資本做強做優做大。提醒我們更加遵循國有資本運行規律,更加註重國有企業價值管理,更加重視國有經濟高質量發展,更好發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府作用。同時意味著,國有資本的流動性會加強,國有資本的市值管理水平會提高,國有資本保值增值能力會提升。

監管權責清單使授權經營具體化

政府工作報告還開門見山地直接提出「制定出資人監管權責清單」,可謂響鼓重鎚。十九大報告提出建立授權經營體制,現在具體化了,從建立權責清單入手,進入操作階段,政府及國資委有哪些權、哪些責任,自己列出來,這是一場自我革命。

國務院於2017年5月轉發國資委《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》,將43項權責下放,出台出資人監管權力和責任清單,科學界定出資人監管邊界。這對於完善國有資產管理體制、推進國有資產監管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制、推動國有資本合理流動,對於推動國有企業真正成為獨立市場主體,是根本性的一招。完善國有資本授權經營體制,是以「政企分開、政資分開、國有資產所有權與經營權相分離」為核心的國資改革的核心,「制定出資人監管權責清單」是一個起點的改革。

明確授權經營的中心樞紐,強調試點要害是「賦予更多自主權」。投資運營公司試點是去年也講了的,今年加上「賦予更多自主權」一句,把目的與任務明確了。對於國資委而言,重點是「授得下與管得好」的問題;對國有資本投資、運營公司而言,重點是「接得住、放得下與管得好」的問題;對於國有企業而言,重點則是「接得住與經營好」的問題。

授權的目的是賦予企業更多自主權,確保國有企業依法自主經營,激發企業活力、創新力和內生動力。在國企改革的十項試點中,唯有投資運營公司試點被寫入,表明中央對國資改革核心環節的高度重視。過去十項試點,點多面散,現在報告圍繞改革的主體內容,聚集焦點,對準穴位發力了。在中央企業層面,國有資本投資公司試點包含8家:中糧集團、國投公司、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團;國有資本運營公司包含2家:誠通集團、國新公司。然而,我們目前看到的投資運營公司試點經驗,圍繞一個「權」字說得少,圍繞一個「事」字說得多,不能不說這是令人期待的。總結國有資本投資、運營公司試點經驗,授予企業更加充分的經營自主權,是下一階段的著力點。

國資國企改革的質量標準與目標要求

國有企業重組數量不是目的,重在結構優化的質量。報告中,供給側結構性改革被放在突出位置,突出國有企業優化重組和央企股份制改革,重組用「優化」兩個字限定,表明性質是結構性重組,股份制改革是方法與手段。中央企業通過重組實現資源向優勢企業集中,盤活存量,減少重複建設,優化國有資本的布局與資源配置。預計2018年將推進裝備製造、煤炭、電力、通信、化工等領域中央企業戰略性重組,持續推動煤炭、鋼鐵、海工裝備、環保等領域資源整合,減少重複建設。明確用「央企」一詞,意味著央企重組在2018年要加大力度,提高水平。自十八大以來,國資委先後完成19組36家企業重組,目前央企97家。恐怕數量不是目的,重組重在質量。報告中提出加快形成有效制衡的法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制的要求,可見對重組質量的重視。

持續瘦身健體,重在「提升主業核心競爭力」。「提升主業核心競爭力」,這是第一次這樣在政府工作報告中作為重要目標提出。提高國企競爭力是重要目標,但是要聚焦於「主業」,定位與任務明確了。目前,國有企業的產業布局相對多元,主業不振、副業做大現象比較嚴重,不少企業是主業、金融、房地產各佔三分之一,主業所佔比例日漸萎縮。主業的核心競爭力是國家實力的重要體現,做大做強做好主業是央企應該普遍重視的問題。持續瘦身健體與2018年中央企業化解過剩產能結合起來,做好有色金屬、船舶製造、煉化、建材等行業化解過剩產能工作。包括深入推進「壓減」工作,推進「處僵治困」。「抓緊剝離辦社會職能,解決歷史遺留問題」,這句話今年沒有再提,應該是篇幅的原因。十多年來,這個問題在國資委的重要會議上都是會提到的。

穩妥推進混合所有制改革,表明混改不颳風。值得思考的是,報告中有三處與混合所有制改革有聯繫。特別是支持民營企業發展,堅持「兩個毫不動搖」,實行多元化、多樣化、混合化,從而調動各方面積極性,發揮各方面優勢,實現共同促進、共同發展。在「推進國資國企改革」後面一段是「支持民營企業發展」與「完善產權制度和要素市場化配置機制」。強調「堅決破除各種隱性壁壘」「打破行政壟斷,防止市場壟斷」。實質上與混合所有制改革有緊密聯繫。這兩段長達357字,可見政府對鼓勵非公有制企業的重視。

落實國有資產管理情況的報告制度,推進國有資產管理體制的完善。黨的十九大以後,中央深改組通過的第一個文件是建立國務院向全國人大報告國有資產制度,怎樣把全國人民的財產保護好、發展好是國企的重要任務。我國是公有製為主體的經濟制度,實行「代理—授權」做法,形成「全國人大—國務院—國資委、地方政府—企業」的代理鏈條,全國人民代表大會負責最終管理權。問題是,過去只有國資委一家報告,財政部 、國土部、農業部、文化部等從未報告過,這種報告是不全面的。今年計劃由財政部合併彙報,其它是書面形式報告,向前走了一步。當然,全國人民代表大會管理國有資產的體制還有待完善,這是一個過程。

我們還注意到,報告中國資國企改革內容有著目標引領型改革的鮮明特色。報告從三個層次四個方面提出與回答問題,提出了改革的質量標準與目標要求,使人想到改革自身目標的重視。報告中「推進國資國企改革」部分的最後一句話——「國有企業要通過改革創新,走在高質量發展的前列」,對國企在新階段的地位與作用進行了定位,也是明確了國資國企改革的目的,回答了為什麼要改革、改革以何為標準等問題。

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