人民警察執法不必申領地方政府制發的行政執法證件

最新 03-09

基本案情：2014年，河北省某縣公安局依法對打人者馬某某作出行政處罰，馬某某不服，向縣政府申請複議，縣政府以民警執法無省政府頒發的行政執法證件，屬程序違法為由，作出了撤銷並重新作出行政處罰的複議決定。被侵害人楊某某不服複議決定，提起訴訟，被一審法院判決駁回訴訟請求；原告上訴，二審法院認為：公安機關辦案人員持有人民警察證件，即具有了依法執行職務的資格。縣政府在未查明縣公安局辦案人員持有人民警察證的情況下，僅以沒有（省政府頒發的）行政執法證件為由認定其無辦案資格欠妥，原判據此判決駁回原告訴訟請求不當，屬適用法律錯誤，故二審法院判決撤銷縣政府複議決定、一審判決，並責令縣政府自判決生效後60日內重新作出行政行為。

簡要點評：

首先，《行政處罰法》第三十四條第一款規定：「執法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示執法身份證件，……」第三十七條第一款規定：「行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少於兩人，並應當向當事人或者有關人員出示證件。……」《人民警察法》第二十三條規定：「人民警察必須按照規定著裝，佩戴人民警察標誌或者持有人民警察證件，保持警容嚴整，舉止端莊。」按照特別法優於普通法的原則，人民警察執法按照特別法《人民警察法》的上述規定，著制式服裝，或者出示人民警察證即可，不必具備地方政府要求的行政執法證件。

其次，《人民警察法》第七條規定：「公安機關的人民警察對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規的個人或者組織，依法可以實施行政強制措施、行政處罰。」《公安機關人民警察證使用管理規定》第四條第一款規定：「人民警察證是公安機關人民警察身份和依法執行職務的憑證和標誌。」按照上述規定，人民警察持警察證即可依法行使法定職權，不必取得地方政府要求的行政執法證件。

第三，關於公安機關是否申領地方政府統一制發的《行政執法證》問題，公安部亦明確批複如下（公復字〔1996〕12號）：「根據《人民警察法》的規定，公安機關及其人民警察不僅擔負著治安行政執法任務，而且擔負著刑事司法任務，不同於一般的行政執法機關和行政執法人員。公安機關的人民警察可以持公安機關制發的有效證件依法行使執法。……不必申領地方政府制發的《行政執法證》。」對人民警察而言，人民警察證就是執法證；即使未申領地方政府制發的《行政執法證》，也具有執法權。

綜上，人民警察執法不必申領地方政府制發的行政執法證件。

本案中，複議機關縣政府以執法民警不具備省政府頒發的執法證件為由，撤銷公安機關作出的處罰，一審法院判決維持縣政府作出的複議決定是錯誤的；二審法院以公安機關的辦案人員持有人民警察證件，即具有依法執行職務的資格為由，判決撤銷複議決定、一審判決，並責令複議機關縣政府自判決生效後60日內重新作出行政行為，是完全符合法律規定的。

楊英敏與隆堯縣人民政府公安行政管理-治安管理二審行政判決書

審理法院：邢台市中級人民法院

案　　號：（2016）冀05行終112號

裁判日期： 2016-04-12

文書來源：中國裁判文書網

案件類型：判決

文書性質：行政

審理程序：二審

合議庭：李懷勇周曉明蘇天志

原告信息

上訴人：楊英敏

被告信息

被上訴人：隆堯縣人民政府馬美麗

二審

楊英敏與隆堯縣人民政府公安行政管理-治安管理二審行政判決書

引用法規 *摘自法院觀點檢索相關案例

一審

《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條(85771)

《公安機關人民警察證使用管理規定》第四條(10)

二審

《河北省行政執法和行政執法監督規定》第十一條

當事人信息

上訴人（原審原告）楊英敏，農民。

委託代理人常志，農民。

被上訴人（原審被告）隆堯縣人民政府，住所地隆堯縣康莊路36號。

法定代表人李建強，該縣縣長。

委託代理人楊嫻，該縣辦公室工作人員。

原審第三人隆堯縣公安局，住所地隆堯縣康莊路152號。

法定代表人李澤威，該局局長。

委託代理人劉朋，該局法制大隊民警。

委託代理人張立建，該局城關派出所民警。

被上訴人（原審第三人）馬美麗，農民。

審理經過

上訴人楊英敏因治安行政處罰一案，不服邢台市橋東區人民法院（2015）東行初字第287號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人楊英敏的委託代理人常志，被上訴人隆堯縣人民政府的委託代理人楊嫻，原審第三人隆堯縣公安局的委託代理人劉朋、張立建，被上訴人馬美麗到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

一審法院查明

原審認定，原告與第三人同為隆堯縣隆堯鎮顯化寺村人，2013年12月21日，雙方因宅基地權屬爭議產生糾紛，繼而引起鬥毆抓打。隆堯縣公安局城關派出所經調查取證作出隆公（隆）決字（2014）第061302號行政處罰決定書。決定對第三人馬美麗拘留五日。第三人馬美麗不服，以該處罰決定認定事實不清，程序違法，明顯偏袒對方為由，向被告提出行政複議，被告認為隆堯縣公安局作出的隆公（隆）決字（2014）第061302號行政處罰決定書，違反了《河北省行政執法和行政執法監督規定》第十一條的規定，屬於程序違法，於2014年10月27日作出隆複決字（2014）7號行政複議決定書，撤銷隆堯縣公安局作出的隆公（隆）決字（2014）第061302號行政處罰決定書，並責令隆堯縣公安局重新作出處罰決定。

原告楊英敏不服向本院提起行政訴訟，請求撤銷隆複決字（2014）第7號行政複議決定。另查明，隆堯縣公安局辦案人員張立建無河北省人民政府頒發的執法證件，警官證也未在河北省人民政府備案。

一審法院認為

原審認為，被告根據《河北省行政執法和行政執法監督規定》的規定，以隆堯縣公安局辦案人員在案件辦理中無河北省人民政府頒發的行政執法證件為由，撤銷隆堯縣公安局作出的隆公（隆）決字（2014）第061302號行政處罰決定書，事實清楚，程序合法，於法有據，應予維持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回原告楊英敏的訴訟請求。

上訴人楊英敏的主要上訴理由：

一、被上訴人隆堯縣人民政府認為辦案人員必須持有省政府頒發的行政執法證才能執法否則不具備辦案資格的主張是錯誤的。公安部頒發的《公安機關人民警察證使用管理規定》第四條明確規定：「人民警察證是公安機關人民警察身份和依法行政職務的憑證和標誌。」公安辦案人員持有警察證，具有執法資格。隆堯縣人民政府的做法明顯與上述公安部的規定相違背。

二、隆堯縣人民政府在一審中變更、增加行政複議決定理由，將隆堯縣公安局辦案人員沒有省政府頒發的執法證，變成辦案人員的警察證沒有在隆堯縣人民政府備案，該警察便無權執法的理由也是錯誤的。縣政府不是頒發警察證的機關，也不是主管機關，所以要求警察證在縣政府備案不符合公安部的規定，隆堯縣人民政府以警察證未在政府備案，取消辦案人員的行政執法權，是對《人民警察法》的違抗。

被上訴人辯稱

被上訴人隆堯縣人民政府的主要答辯理由：

隆堯縣公安局在辦理本案的辦案人員沒有河北省人民政府頒發的行政執法證件，也沒有經本級政府備案認可的其他行政證件。所以，不具備辦理行政執法案件的資格。隆堯縣公安局的行為違反了《河北省行政執法和行政執法監督規定》第十一條的規定，屬於程序違法。該條文中所指行政執法證件是由河北省人民政府頒發的，該證件是符合申領條件的行政執法人員經縣級以上人民政府依法培訓，考試合格後向省人民政府法制機構申領和核發的。是行政執法人員依據法定職權對公民、法人或者其他組織實施行政管理的資格證明。人民警察證是公安機關警察身份證明和依法執行職務的憑證，其合法性應予認可。但警察證應當在本級人民政府備案。

原審第三人隆堯縣公安局的陳述意見：

一、公安機關是人民民主專政的重要工具，人民警察是武裝性質的國家治安行政力量，我們有國家的治安行政權力，就是執法權。所以人民警察執法是不用出示「執法證」的。《行政處罰法》與《人民警察法》就執法人員執法時是否應當出示身份證件規定不一致。《行政處罰法》為一般法，《人民警察法》為特別法，特別法優於一般法，所以應當適用《人民警察法》的規定。

二、關於公安機關內部執法資格證書的問題。確立行政執法人員資格制度的目的，是為了增強行政執法的嚴肅性，規範行政執法行為，提高執法水平和質量，最終達到依法行政的目的。考取《執法資格證書》，本質上不是授予我們執法權，而是為了提高我們的執法能力，是我國法制化建設的一個舉措。

被上訴人馬美麗同意隆堯縣人民政府的答辯意見。

本院查明

本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。

本院認為

本院認為，公安機關辦案人員從事行政執法工作，應當具備行政執法主體資格。

隆堯縣人民政府受理被上訴人馬美麗的行政複議申請後，查明隆堯縣公安局在辦理楊英敏因毆打他人治安行政處罰一案中，具體辦案人員沒有河北省人民政府頒發的行政執法證件，遂認為其辦案人員不具備辦理行政案件的資格，屬辦案程序違法，故依據《河北省行政執法和行政執法監督規定》第十一條：「行政執法人員從事行政執法活動，必須取得本級人民政府的行政執法證件或者持有經備案認可的其他行政執法證件」的規定，撤銷了原審第三人隆堯縣公安局作出的隆公（隆）決字（2014）第061302號行政處罰決定。

《中華人民共和國人民警察法》第七條規定：「公安機關的人民警察對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規的個人或者組織，依法可以實施行政強制措施、行政處罰。」和《公安機關人民警察證使用管理規定》第四條規定：「人民警察證是公安機關人民警察身份和依法執行職務的憑證和標誌。公安機關人民警察在依法執行職務時，除法律、法規另有規定外，應當隨身攜帶人民警察證，主動出示並表明人民警察身份。」上述規定表明公安機關辦案人員持有人民警察證件，即具有了依法執行職務的資格。

本案中，隆堯縣公安局辦案人員持有公安部頒發的人民警察證，應認定其具有執法資格和效力。公安機關及人民警察擔負著治安行政執法和刑事司法重任，不同於一般的行政執法機關和行政執法人員。因此，公安機關的人民警察依據上述規定，可以持公安機關制發的有效證據依法行使執法權。且《人民警察法》繫上位法，其效力高於《河北省行政執法和行政執法監督規定》的效力。故隆堯縣人民政府在未查明隆堯縣公安局辦案人員持有人民警察證的情況下，僅以沒有行政執法證件為由認定其無辦案資格欠妥。原判據此理由判決駁回原告訴訟請求不當，屬適用法律錯誤，應予撤銷。

故依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、第七十條第（二）項之規定，判決如下：

二審裁判結果

一、撤銷邢台市橋東區人民法院（2015）東行初字第287號行政判決；

二、撤銷隆堯縣人民政府隆複決字（2014）第7號行政複議決定；

三、限隆堯縣人民政府自本判決生效後60日內重新作出行政行為。

一審案件受理費負擔不變，二審案件受理費50元由被上訴人隆堯縣人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長蘇天志

審判員李懷勇

代理審判員周曉明

裁判日期

二〇一六年四月十二日