我國衛生基本法的宏觀定位
完備且合理的法律體系是實行法治的基礎和前提條件。我國衛生法領域尚未形成完善的法律體系，這與衛生法律集群之中長期缺乏基本法有關。自20世紀80年代以來，立法機關多次組織衛生基本法立法工作，但屢屢因其過於繁複且分歧過多而擱置。目前，新一輪衛生基本法的立法工作正在推進，然而爭議猶存，其中以立法層次的爭議為最。立法層次影響立法的內容、角度和法律縱橫統攝的範圍，是為立法亟須明確的重大問題。
衛生法律集群具有層次性
任何法律部門皆由一定數量的同類法律構成相互聯繫、功能耦合的一個體系。法律體系過於龐大的，其內部基於不同法律的地位和功能而分櫱出若干層次。現代健康實現體系是極為複雜的自然和社會體系，依此體系而構建的衛生法律體系也必然是多層次、多面向的。
在理論上，衛生法律體系可分為三個層次：第一層次為「衛生母法」類群，發揮協調健康與相關領域之間的關係、框定健康基本法律關係、指導各專門分支法律的制定和實施的作用。第二層次為「醫藥衛生基幹法」類群，即只適用於醫藥、衛生、醫保等各專門領域的基本法，規定各專門領域的基本法律制度和基本法律關係。第三層次為各專門領域內的「專項衛生法」類群，具體規定某一方面的法律制度、法律關係和技術性規範，用以規範具體的服務和管理行為。從立法角度而言，第一層次的衛生法在整個衛生法律體系中提綱挈領、鋪墊基礎、引領方向，屬於宏觀層面的衛生法；聚合醫藥衛生基幹法的第二層次衛生法居於中觀層面；而第三層次中的各專項衛生法細緻入微，屬於微觀層面的衛生法。
然而，上述衛生法體系僅是理想模型。實際上，我國的衛生法總體上是一種微觀的、碎片化的、散在的、平面的專項衛生法集群，尚未形成合理體系。衛生法律體系模型中的第一層次只有數量極少的其他規範性文件，沒有嚴格意義上的法律和法規；第二層次中除《藥品管理法》勉強接近醫藥基幹法之外，其他專門領域的基幹法是缺失的。目前，我國涉及健康和衛生的各類規範性文件2000餘件，且未來衛生立法仍有較大空間，衛生法律集群必然走向體系化。
功能和任務決定衛生基本法的層次
衛生基本法的立法層次取決於其預期功能和任務，為此需要考察立法的背景和制定該法的目的。
目前，我國國民健康事業面臨三大挑戰。第一，國民健康領域矛盾突出。有些矛盾異常尖銳且「久治不愈」，這些矛盾包括醫療糾紛、食品安全等；有些矛盾長期潛伏、積累，有集中大面積爆發的風險，如環境污染造成癌症等惡性疾病和罕見病的發病率上升等；有些則嚴重影響醫療衛生體系的整體運行效益，如公立醫療機構逐利化等。這些突出矛盾可能危及整個國民健康體系的穩定和有效運行。第二，國民健康治理模式滯後。主要表現為兩個基本方面：一方面是關於健康的自然科學規律和社會科學規律尚未充分體現在衛生基本制度之中，「健康入萬策」的健康一體化理念與體制分割格局相衝突，健康治理觀念仍是「疾病應對」而非「健康維護」，制度建設主要局限在醫療、醫藥和公共衛生等傳統領域。另一方面是健康治理的形式仍以政策為主，法治化水平不高。第三，衛生立法本身存在重大缺陷。憲法中涉及健康的寥寥數條規定與浩繁的衛生法律法規之間落差極大、難以對接，無法統領體系複雜的國民健康事業。同時，衛生立法碎片化嚴重，法律之間因缺乏系統性和協調性而多有衝突，法律原則模糊、搖擺。儘管靶向型專門立法和政策性文件層出不窮，但收效甚微，甚或立法勞而無功乃至有害，較典型者如有關醫療糾紛處理的反覆立法、藥品價格控制立法等。有些立法視角狹窄、割裂，未能從根本上解決現實問題，如多點執業立法、禁止醫務人員收紅包等立法。
上述三大挑戰的主要矛盾集中於兩點：一是具體衛生立法的邊際效益下降，無力滿足實踐需求，故而法令滋彰而矛盾多有；二是治理模式缺陷影響國民健康事業全局，這就需要通過制定一部能夠系統解決體制、機制等根本性問題的基礎性衛生法律，來破解國民健康治理和發展的困局，奠定衛生法治的善治基礎。功能和任務決定了，該法應當具有基礎性和綜合性，在衛生法律體系中處於母法的地位，居於衛生法律體系的最高層次。
衛生基本法立法的層次選擇
長期以來，關於衛生基本法的立法層次意見有二：一種意見認為，衛生基本法應具有綜合性，既規範衛生關係又協調與之相關的其他社會關係，並帶有全局指導意義。該種意見主張宏觀立法。另有意見認為，「現階段對於基本醫療衛生的認識更為明確，涉及面不那麼寬，這樣或許更有利於推進立法過程」，主張以《中共中央國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發[2009]6號）所劃定的改革範圍為衛生基本法的立法範圍，該意見屬於中觀層面立法觀。目前正在制定的《醫療衛生與健康促進法》基本上採取了後一種立法方案。
筆者認為，衛生基本法固然不應當是微觀的，但是定位於中觀層面亦不足取。第一，立法一概確認現行醫療衛生制度和部分改革成果，有鞏固積弊之虞，且不可能規範和引導作為常態的衛生改革行為。第二，立法視角取「醫療」和「衛生」而舍「健康」，未能擺脫「就事論事」、「本末倒置」、「買櫝還珠」的立法沉痾，也無法充分納入那些在深層次上影響衛生事業發展的以及不屬於傳統衛生領域的要素——體系內者如教育、宣傳、科技、信息、文化等，體系外者如經濟、社會、生態與國民健康的協調、行政權調整、事業單位改革、人事制度改革等。第三，立法缺乏對各專門領域的橫向協調和縱向貫穿，難以完成有機整合衛生法律體系的立法任務。第四，健康中國戰略是一整套綜合性國家治理體系，與之相匹配的衛生基本法絕不可能只是一部僅關乎「衛生」、「醫療」的中觀層次的法律。總之，中觀層面的立法儘管相對成熟，但是無力應對國民健康事業的諸多挑戰，因而無法實現立法目的。立法的目的既不應當是「立得出法」，也不應當是「便於立法」，而是要解決現實問題、有助於實現國民健康戰略，立法的功能和任務決定了立法應定位於宏觀層次。
宏觀層次衛生基本法應有的特徵
衛生基本法的立法目標就是要解決中微觀的具體衛生立法所無力應對的健康治理模式和架構、基本原則、基本制度、事關全局的重大問題和關鍵制度、基本權利義務等，令其發揮國民健康領域法律總綱的作用。《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，「完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。」鑒於健康法治體系存在根本性缺陷，衛生基本法就應當是衛生領域具有憲法權威的法律文件，能夠承接現行《憲法》中有關衛生的條款和有關經濟、社會、文化、教育的以及有關法治的條款，在充分吸收健康科學規律和社會科學規律以及結合國家國民健康戰略的基礎上，對《憲法》相關條款適當具體化，在憲法和專項衛生法律之間發揮橋樑和紐帶作用。
除具有衛生憲法性質之外，衛生基本法還應當具有如下幾個特徵：第一，作為國民健康領域的基礎性大法，兼為執行性根本法，側重於為專項衛生立法提供上位法依據，並能夠協調國民健康體系內外的法律關係。第二，確定健康法治的基本原則，確認國民整體的和個體基本的健康權益和義務，明確國民健康基本法律關係，建立和框定基礎的和重要的衛生法律制度。第三，確立有關國民健康的基本法律制度和重要制度，建立包括但不限於國民健康治理和建設制度、國民健康服務及其管理制度、健康促進位度、健康風險預防制度、公共衛生制度、醫療服務制度、寧養與照護制度、國民健康服務擔負和籌資制度、健康補償制度、醫藥產業安全和供應保障制度、中國特色健康服務促進位度、法律實施和監督制度等。第四，立法不涉及醫藥衛生技術以及監管、服務等方面的具體細節，但能夠統籌協調與國民健康相關聯的經濟、社會、文化、生態等各種必要的因素。
（作者單位：中國社會科學院法學研究所）
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