【量化歷史研究】政客種族與公共政策制定

原標題：【量化歷史研究】政客種族與公共政策制定

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林肯1862年發表的《解放黑人奴隸宣言》

政客種族對公共政策的制定有何影響？經過數百年的苦難和抗爭，黑人終於在19世紀末慢慢從奴役中解放出來，開始拾起應有的政治權利。此前的一系列研究運用1965年頒布的旨在保證非裔美國人最低政治參與的《選舉權法》，探究了選民或公職人員的種族構成對政治結果的影響。

那麼，政治家自身的種族特徵是否也能起到一定的作用呢？ Logan在NBER的最新論文「Do Black Politicians Matter?」中利用美國重建時期（1863－1877）黑人政治力量崛起這一背景來估計非洲裔當政對地方財政的影響。

內戰前，美國南部黑人基本沒有參與政治的權利和意識。隨著南北戰爭的結束和解放宣言的發表，他們的政治意識才被喚醒。在重建時期大約有100萬黑人獲得了選舉權，投票率大幅增加；隨之大量黑人公職人員湧現，參政議政程度大大提高。1866年至1880年間的美國南部，小到學校委員會、大到州長，有超過1300名黑人獲得政治職位。儘管黑人公職人員數目相對黑人總人口比例較低，這一時期南部黑人的廣泛參選及當選仍然被認為是美國乃至全球政治史上一場引人注目的革命。

文獻表明，在當時，這些黑人官員確實控制了諸如公共開支、貧困救濟、司法和稅收等政策，對南方人的日常生活產生了顯著的影響。Logan首先通過回顧重建時期的歷史文獻，發現黑人政治領袖和公職人員當時最為關注的兩項政策是土地再分配和公共教育（Du Bois，1935; Foner，2014; Hahn，2005; Rabinowitz，1982; Williamson，1965）：重建期間，黑人政客一方面試圖通過稅收政策鼓勵出售未開發土地，另一方面大力創建可為黑人和白人學生服務的公共教育系統。故作者將重建時期各郡稅收政策、土地改革、公共品提供等納入結果變數中。

黑人政治家的數據來自Foner（1996），這是目前關於重建時期黑人公職人員信息最全面的數據。儘管這一數據不可能追蹤到期間的每一位黑人官員，但它還是儘可能包含了重建時期國家和州一級的所有黑人長官以及地方政府（郡（縣））大多數黑人公職人員的信息。Foner編製的數據不僅包括官員的姓名和職位，還包括他們的辦公地點，這使作者能把每一個公務人員與他們所工作的郡相匹配。圖一顯示了黑人官員的郡級分布，我們可以看出黑人官員的數量在各州內部有很大的差異。其他郡級數據來自1870年和1880年的人口普查以及郡級的選舉數據。

圖一 重建時期黑人官員的地區分布

黑人官員與地方公共財政即使相關，也並不代表存在因果關係。政治競爭、當地人民對再分配的偏好、當地白人對黑人的歧視和抵制等都可能導致估計結果有偏。為了克服這些內生性問題，作者使用1860年自由黑人在州內的分布作為重建期間黑人政客數量的工具變數。1860年各郡的自由黑人人數如圖二所示。作者認為，戰前自由黑人較多的地區在重建期間一般更有可能選出黑色人種的官員，且當政的黑人政治家絕大多數在戰前都是自由黑人。

這一工具變數理論上與當地選民對再分配的政治偏好不相關。作者通過大量補充結果來檢驗該工具變數是否滿足排他性約束，發現戰前自由黑人的分布與以下變數不相關：（1）黑人政客當政日期；（2）卸任日期；（3）平均任期；（4）重建時期投票結果；（5）重建時期選舉票數；（6）選民數。

圖二 1860年各郡的自由黑人人數

主要研究結果如表一所示。OLS結果表明：各郡人均稅收與黑人政治家數量之間存在顯著的正相關性，有條件的相關係數大約是0.09。IV估計值是OLS估計值的兩倍，即每增加一個黑人政治家，人均郡稅收入就會增加0.20美元以上。這比當時的勞動者每小時工資還要多，代表了一個非常顯著的影響。增加更多郡級的控制變數並不影響主要結果。

表一 OLS與IV估計結果

此外，黑人政治家數目與公共品供應顯著相關。黑人政治家所在郡的佃農率、入學率、白人和黑人的識字率都相對比較高，並且黑人－白人識字率的差異縮小。這些教育改革的具體政策對黑人的人力資本積累產生了很大的影響。

然而，黑人政治家帶來的影響並不持久。在救贖時期（Redemption），南方白人開始限制黑人的政治參與和影響力。1877年絕大多數黑人公職人員已經停止工作，其職位逐漸被白人所取代。當白人收回對政治機構的控制權時，黑人政治家的影響被完全扭轉了，黑人政客給當地公共財政帶來的正面影響有如曇花一現。

文章來源：Trevon D. Logan., 2018, Do Black Politicians Matter? NBER Working Paper No. 24190

輪值主編：林展 責任編輯：彭雪梅

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