從區域經濟協調發展看國家中心城市建設

2月7日，國家發改委官網發布了關於印發關中平原城市群發展規劃的通知，並附《關中平原城市群發展規劃》全文。《規劃》的第三章第三節明確提出建設西安國家中心城市，至此，西安成為第9個國家中心城市。

與此同時，國家中心城市再一次成為人們關注的焦點，並且好多城市都表示想要被冠以「國家中心城市」這一稱號。當然，什麼樣的城市能夠成為國家中心城市，下一個國家中心城市將花落誰家也是人們關注的熱點問題。

在回答這個問題之前，我們最好先盤點一下已有的國家中心城市。

1、什麼是中心城市？

國家中心城市最早是在２０１０年出現在《全國城鎮體系規劃（2010-2020年）》中，有五座城市被確定為國家中心城市，分別是北京、天津、上海、重慶和廣州。這五座城市可以概括為4+1，4座直轄市+一座副省級城市，或者是四座東部城市+一座西部城市。這五座城市不僅行政等級高，同時也是我國經濟實力最強的城市，GDP排名分別為1、2、3、5、6位。GDP排名第4位的深圳沒有被列入國家中心城市的名單，我們基本上可以判斷國家中心城市不是一個經濟體量的排序。

2016年5月，發改委印發《成渝城市群發展規劃》，成都被列為國家中心城市，同年12月，國家發改委發布《促進中部地區崛起「十三五」規劃》，武漢和鄭州被列為國家中心城市。成都與武漢都是副省級城市，它們的GDP在全國排名位居第8、第9，行政等級高，經濟實力強。同樣，經濟體量排名第7的蘇州也沒有進入國家中心城市的名單。鄭州作為第8個國家中心城市，其經濟體量與前7個城市相去甚遠，而且，從行政等級看，鄭州的只是一個地級市，所以國家中心城市不僅不是經濟體量的排序，也不是行政等級的排序。

新入選的國家中心城市西安雖為副省級城市，但其GDP排名也很靠後。

現在回到「什麼樣的城市能夠成為國家中心城市」的問題。既然經濟體量和行政等級都不是決定因素，我們就應該把目光轉向另一個重要因素：空間位置。與經濟體量和行政等級相比，空間位置是更為本質的因素，一個城市的經濟體量和行政等級都會隨時間的推移而發生變化，而唯獨空間位置是搬不走的。位置因素決定一個城市能不能成為中心和什麼時候會成為中心。

從國家中心城市的空間分布來看，有四座城市位於東部地區，兩座位於中部地區，三座位於西部地區，從四大板塊的角度看，東北地區還沒有確定國家中心城市。從歷史上的七大經濟協作區來看，有兩座城市位於華北地區，一座位於華東地區，一座位於華南地區，兩座位於西南地區，兩座位於華中地區，一座位於西北地區，仍然是東北地區還沒有確定國家中心城市。

空間位置從不同的尺度上看有不同的意義。最大尺度的空間位置是海陸位置，也就是一個地區距離海洋這一天然大通道的位置，在市場經濟條件下沿海的位置優於內陸的位置。從世界範圍來看，距離海洋100公里以內的地區的經濟產出佔到全世界的一半以上，我國東部地區的產出也佔到全國的一半以上。一個城市在大尺度的空間範圍內的位置決定其自身的經濟產出，我國GDP排名前20位的城市非沿海即沿江。儘管沿海地區位置優越，但不是所有的沿海城市都能成為中心，只有位置最優越的沿海城市才能成為中心。沿海地區中位置最優的要屬處於沿海中心的上海，然後地北段的北京、天津，還有南段的廣州，這幾座城市都有大通道與內地相連，因此其位置具有全國意義。內陸位置整體不如沿海優越，但其中也有相對位置比較優越的城市可以作為中心，位於長江中游的武漢、位於長江上游的重慶、成都、位於多條幹線鐵路交匯處的鄭州、處於西北地區與內地聯繫的大通道上的西安都是內陸中心城市。一個城市能不能成為中心，不在於它在大尺度空間範圍內所處的位置，而在於它相對周邊地區而言的位置。一個城市在大尺度範圍所處的位置決定它會成為一個多大的中心，比如上海相對周邊地區位置優越，決定了它是一個中心城市，而上海在沿海和沿江通道的交匯處的大尺度位置卻決定了它是全國最大的經濟中心。如果一個沿海城市，其經濟體量和人口規模遠遠超出多數內陸城市，但在所處的區域內不是最強的，仍然不能作為中心。如果一個內陸城市，其經濟體量和人口規模在全國範圍內不是很大，但相對周邊城市優越，仍然可以作為中心城市。

2、中心城市的作用

中心城市的主要作用在於對它對周邊地區的輻射與帶動作用 ，但是只有成熟的中心城市才能發揮輻射帶動作用。處在成長階段的中心城市以極化效應為主，優越位置吸引著生產要素不斷地向中心城市集聚，使得中心城市的產出遠遠高於周邊地區。當生產活動集聚到一定程度，中心城市開始出現環境問題，集聚效益逐漸消失，生產要素開始向外擴散，中心城市就進入成熟階段。成熟的中心城市通過擴散效應帶動輻射帶動其他地區的發展。擴散效應遵循「近水樓台先得月」的規則，生產要素首先會向周邊地區擴散，然後逐漸向外推開，這叫臨近擴散。臨近擴散最終會遇到新一輪的更大範圍的環境問題，同時又受到距離衰減規律的制約，總有一天會擴散不動。這時，等級擴散開始起作用，生產要素開始跳過臨近地區向更遠地區的等級相近的城市擴散。

我國現有的9個國家中心城市中，只有北京、天津、上海、廣州屬於成熟型的中心城市，其他城市都屬於成長階段的中心城市。北京、天津、上海、廣州等城市通過臨近擴散成功帶動了周邊的京津冀、長三角、珠三角地區的經濟發展，現在主要任務是通過等級擴散帶動其他中心城市的發展。其餘的國家中心城市以極化作用為主，主要任務是接受成熟型中心城市的等級擴散，並儘快成長起來，以輻射帶動周邊地區的發展。

處於成長階段的國家中心城市是國家撬動區域經濟協調發展的新的戰略支點，是培育新增長極的種子。武漢、鄭州分別是長江中游城市群和中原城市群的核心，它們作為國家中心城市是放在中部崛起的背景下，承擔中部崛起戰略支點的作用。重慶、成都是成渝城市群的核心，西安是關中城市群的核心，它們成為國家中心城市是放在西部開發開放的背景下，是西部開發的戰略支點，是「一帶一路」上的重要節點城市。

因此，國家中心城市價值不在於它當前的經濟體量、人口規模和行政等級，而在於未來它對我國區域經濟協調發展的作用。國家中心城市應該由中央政府從全國一盤棋的層面去客觀認定，而不是由地方從局部利益出發去爭取這一稱號。

3、下一個國家中心城市將花落誰家？

誰會成為下一個國家中心城市？這個問題不好回答，任何嘗試預測這一結果的做法都是不明智的，一切皆有可能。但是，從區域經濟協調發展的角度講，下一個國家中心城市應該是欠發達地區內空間位置最佳的城市，而不是發達地區內空間位置次優的城市。如果下一個國家中心城市謎底揭曉，結果是一個經濟體量和人口規模都不大，而位置優勢明顯的地級市，那也是情理之中的事兒。

國家中心城市在城市序列中處於最高等級，其數量註定不會很多。在國家中心城市的認定過程中，應該逐步確定第二梯隊的中心城市。對於位置條件不及國家中心城市、經濟體量也不夠大，但又有跨省區影響力的省會城市或省域副中心城市，可認定為區域中心城市，通過不同層次的中心城市共同發力來帶動區域、城鄉協調發展。

經濟發達而位置優勢不明顯的城市也沒有必要硬往國家中心城市的名單裡面擠，國家中心城市只是一種城市類型。根據發展需要，可以設立國家創新中心、國家花園城市等稱謂供不同特色的城市申報。當區域差距和城鄉差距不很明顯，國家中心城市的使命基本完成的時候，可以設立國家核心區，鼓勵集中連片的城市群聯合申報，到那時我國實現了高質量的發展，對核心區的評估應該更加註重文化、社會、生態文明方面的考量。

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