寫入憲法，生態文明翻開新篇章

常紀文談剛剛通過的《中華人民共和國憲法修正案》

寫入憲法，生態文明翻開新篇章

中國環境報記者王瑋

3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，生態文明歷史性地寫入憲法。自生態文明寫入黨章後，生態文明寫入憲法已逐漸成為憲法學界、環境法學界的共識。最近幾年每逢兩會期間，都有代表委員建議生態文明寫入憲法。為什麼將生態文明寫入憲法如此重要？記者近日採訪了一直在呼籲此事的國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文。

政治層面，生態文明寫入憲法體現了讓黨的主張成為國家意志

作為國家的根本大法，憲法的地位至高無上。正因為如此重要，2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會講話時強調，依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。

我國的現行憲法是1982年實施的，歷經1988年、1993年、1999年和2004年的4次修改。那一階段，雖然我國已經有了多部生態環境資源法律，但當時生態文明建設還沒有納入中國特色社會事業「五位一體」總體布局，直到2012年黨的十八大勝利召開。

不僅如此，這一年，生態文明建設還通過黨的十八大提出的修正案，首次寫進了黨章。

2017年，黨的十九大結合十八大以來生態文明建設和體制改革的具體實踐，再次修改了黨章，把我國社會的主要矛盾修改為「人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾」。與此相適應，將實行最嚴格的生態環境保護制度、增強綠水青山就是金山銀山的意識、建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國等內容寫進黨章。

常紀文告訴記者，生態文明進入黨章，就具有了黨內法規的嚴肅約束力，從此生態文明建設不再是某一個或幾個部門的事情，而成了全黨的政治追求、政治任務和政治紀律。

「但是僅僅寫入黨章是不夠的，按照中國的現行體制，發揮黨內法規在生態文明建設中的作用，必須使黨的主張通過法定程序成為國家意志。」常紀文說，按照黨的十八屆四中全會決定的要求，作為中國唯一執政黨的中國共產黨，黨章中關於生態文明的規定，既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障，應當首先要得到憲法的承認和轉化，讓黨的主張和國家的意志一致化。

法律層面，生態文明體制改革必須符合憲法規定

2013年黨的十八屆三中全會開啟了波瀾壯闊的生態文明體制改革，這一年，中共中央先後通過了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013~2017年）》。自此，開啟了黨內法規與國家立法或者黨內規範性文件與國家行政法律文件銜接和協調的實踐，有利於促進生態文明建設的制度化、規範化和程序化。

在建設和改革的總體部署方面，中共中央、國務院聯合發布了《關於加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，中辦、國辦發布了《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等基本的改革文件；在具體改革措施的設計和推進方面，中辦、國辦聯合發布了《環境保護督察方案（試行）》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《生態文明建設目標評價考核辦法》《關於全面推行河長制的意見》《關於在湖泊實施湖長制的指導意見》等重要的改革文件。

2018年初，中共中央印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018~2022年）》，在這個規劃的指導下，今後五年，關於生態文明建設的黨內法規建設將更加系統、全面和深入。

為落實上述改革文件，國家行政機關和司法機關也積極行動，制定了一些改革措施，如國辦2015年發布了《生態環境監測網路建設方案》，發展改革委、環境保護部等部委也單獨或聯合發布了相關文件；最高人民法院和最高人民檢察院發布了環境公益訴訟、環境侵權救濟等司法解釋，與立法相呼應。

「按照憲法的規定，黨和政府的活動必須符合其規定。」常紀文說，中共中央及其辦公廳參與聯合下發改革文件的黨內最高規範依據，來源於黨章關於生態文明的規定；而國務院領導全國生態文明建設的最高組織法依據，國務院及其辦公廳下發改革文件或者聯合下發改革文件的國家最高法律依據，應當來源於憲法。

但是，憲法之前缺乏生態文明的直接闡述和系統性原則規定。常紀文認為，現在將生態文明寫入憲法，奠定了完整的黨內根本法規基礎和國家根本法基礎。

技術層面，憲法能夠總攬生態文明建設法治格局

客觀評價，我國生態文明建設已經基本實現了有法可依。

新環保法修改期間，恰逢黨的十八大和十八屆三中全會相繼召開，中央對生態文明建設有了更深刻的認識，提出了新的更高要求。反映在國家立法層面，就是新環保法改變立法思路，將「推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展」作為立法目的。

此後，新修改的大氣污染防治法、水污染防治法、海洋環境保護法、野生動物保護法以及正在制定的土壤污染防治法等，都開宗明義地提出了生態文明的立法目的。

不僅如此，國務院自2013年以來相繼發布的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》，也全面體現了生態文明建設和改革的要求。

去年兩會期間通過的《民法總則》，更是通過「民法典的綠色化」，體現生態文明建設的要求。

可以說，不僅是環保領域的法律，其他相關的行政法律、民事法律和刑事法律，都正在按照「五位一體」要求，加強生態文明法律規範建設。

「但是作為我國的根本大法，憲法之前關於環境保護的規定，卻僅限於有限的幾條。」常紀文說：「由於缺乏憲法的規定，下位立法關於生態文明的闡釋和規定，無論是從邏輯推理上看，從內容的完整性上看，還是從體系的銜接和協調上看，都是有缺憾的。」

他還特別向記者強調，憲法有了關於生態文明的思想闡述和原則性規定，發揮總攬全局的規範作用，我國的基本法律和其他法律、行政法規和規章、地方法規和規章、自治條例和單行條例等，就能全面地、系統地、持續地貫徹和發展生態文明思想，使生態文明建設真正從法律上進入「五位一體」的總體布局，真正使生態文明建設法治化。

「當然，我們不能苛求歷史，不能用現在的眼光來評判之前的立法，現在是時候補上了。因此，我認為中共中央現在把生態文明寫入憲法，正當其時。」常紀文說。

憲法修正案相關內容

第三十二條 憲法序言第七自然段中「在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和『三個代表』重要思想指引下」修改為「在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和『三個代表』重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下」；「健全社會主義法制」修改為「健全社會主義法治」；在「自力更生，艱苦奮鬥」前增寫「貫徹新發展理念」；「推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家」修改為「推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興」。這一自然段相應修改為：「中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的。我國將長期處於社會主義初級階段。國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設。中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、『三個代表』重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法治，貫徹新發展理念，自力更生，艱苦奮鬥，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興。」

第四十六條 憲法第八十九條「國務院行使下列職權」中第六項「（六）領導和管理經濟工作和城鄉建設」修改為「（六）領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設」；第八項「（八）領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作」修改為「（八）領導和管理民政、公安、司法行政等工作」。

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