人代會今聽取監察法草案說明

2018年2月27日，20多家媒體記者受邀走進北京市監察委員會，實地了解中國新成立的反腐敗工作機構的情況。新華社記者 殷剛 攝

為2017年6月以來，監察法草案第三次提請審議；此前已根據憲法修改的精神做進一步修改

新京報訊 （首席記者王姝）按照十三屆全國人大一次會議的議程，今天上午，將舉行第四次全體會議，聽取全國人大常委會關於監察法草案的說明。這是2017年6月以來，監察法草案第三次提請審議。

早在2016年1月，在十八屆中紀委六次全會上，習近平總書記對監察體制改革作出了部署。他指出，「要做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督」，「要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察範圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。」

監察法立法工作隨後啟動，據全國人大常委會法工委國家法室處長陳國剛介紹，最初研究深化國家監察體制改革方案的同時，就已經著手考慮到將行政監察法修改為國家監察法。2016年10月，十八屆六中全會閉幕後，中紀委機關會同全國人大常委會法工委組成了國家監察立法的工作專班，形成了監察法草案，於2017年6月提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議。去年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議二審草案。

今年1月18日至19日，十九屆二中全會審議通過了中共中央關於修改憲法部分內容的建議。1月29日至30日，十二屆全國人大常委會第三十二次會議決定將中華人民共和國憲法修正案草案提請十三屆全國人大一次會議審議，監察法草案根據憲法修改的精神做了進一步修改。

焦點

監察法立法引起了社會各界普遍關注，特別是法學界的專家學者紛紛發表文章，探討「留置」措施如何充分保障被調查人權益，如何規範監察權，監察委由誰監督等焦點問題。

「留置」怎樣保障被調查人權益？

此前，國家監察體制改革三個試點地區的監察委員會，擁有監督、調查、處置等三大職責許可權，可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項調查措施。

監察法草案採用了相同設計，賦予監察機關上述三項職責許可權和12項調查措施。12項調查措施中，「留置」取代了此前的「兩規」。立法該如何規範監察機關的留置措施？

此前徵求意見稿中，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪，並具有相關情形，監察機關經審批可以將其「留置在特定場所」。可「特定場所」指的是什麼場所？二審稿增加規定：「留置場所的設置和管理依照國家有關規定執行。」

全國人大常委會法工委國家法室副主任童衛東表示，從試點地區的情況看，這個特定場所既有公安機關管理的看守所專門設置的場所，也有紀檢監察機關原有辦案場所，下一步將按照監察法的要求，對留置場所的設置和管理作出進一步規定。

針對「留置」，訴訟法學家、中國政法大學終身教授陳光中等部分專家學者提出，留置過程中應該允許律師介入，防止冤案錯案。

也有部分專家學者持不同觀點。中國政法大學副校長馬懷德提出，草案沒有規定律師可以介入，就意味著將律師介入放到了司法機關接手案件之後，「如果說律師介入既能保護被調查人權利，又不妨礙調查，那可以考慮介入。但實際上，律師介入對調查有可能會產生一定的影響。為了確保對違法犯罪的調查行為順利進行，沒有規定在監察機關辦案階段律師可以介入」。

馬懷德強調，草案雖然沒有規定律師可以介入，但圍繞如何保障被調查人的權益，規定了要提供飲食醫療方面的保障；訊問被調查人應當合理安排訊問時間和時長；留置期間不得超過3個月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過3個月等。

公、監、檢之間是什麼關係？

如何協調監察機關與檢察機關、公安機關之間的關係，這是監察法啟動立法以來，社會各界關注的另一個焦點議題。對此，二審稿確定了總的原則：監察機關辦理職務違法犯罪案件，應當與司法機關互相配合、互相制約。

全國人大常委會法工委國家法室副主任童衛東解讀說，根據草案，監察機關和檢察機關之間的關係在於，監察機關調查職務違法和職務犯罪，對監察對象涉及職務犯罪的，經調查認為犯罪事實清楚，證據確實充分，移送檢察機關依法審查、提起公訴；檢察機關對監察機關移送的案件，認為犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，依法應當作出起訴決定。經審查認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查；人民檢察院對有刑事訴訟規定的不予起訴情形的，經上一級人民檢察院批准，依法作出不起訴的決定，監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級的人民檢察院提請複議。

至於監察機關與公安機關，「涉及反腐敗問題，主要由監察機關調查，調查過程中有一些措施需要公安機關配合的，比如通緝、限制出境、技術調查措施等，由監察機關作出決定，公安機關負責執行」。

對於公、監、檢三者的關係，二審分組審議時，全國人大常委會委員梁勝利提出，立法應該細化三者之間的關係，「司法機關，特別是公安機關，享有偵查辦案的很多資源，包括技術手段。監察法明確公安機關、國家安全機關等司法機關密切配合和支持監察機關對案件調查取證等工作，用法律固定下來比較合適。」

二審分組審議中，全國人大常委會委員羅亮權針對監察機關與公安機關之間的關係，提出建議。二審稿規定，監察機關採取留置措施，可以根據工作需要提請公安機關配合，公安機關應當依法予以協助。他建議，該條款應該修改為「監察機關採取留置措施，可以根據工作需要，交送公安機關，公安機關應當依法予以執行。」

監察委應該由誰來監督？

去年11月，監察法草案面向社會徵求意見後，中紀委官網曾刊文解讀「誰來監督監委」。

文中提到，對監察委員會的監督，包括黨委監督，監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，在同級黨委領導下開展工作，領導本身就包含著監督；人大監督，徵求意見稿規定，監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督；內部監督，監察機關設立專門的幹部監督機構，強化對監察權行使的監督；與司法機關互相配合、互相制約；人民群眾監督，徵求意見稿規定，監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。

值得注意的是，徵求意見後的二審稿，增加了有關監督體系的若干規定。

二審稿將原先的「各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，並組織執法」修改為「各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，根據需要可以組織執法檢查」，刪除了「可以」二字。

北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安認為，刪除「可以」二字，體現人大對監察委的監督，保障我國人民代表大會制度的權威性。

二審稿還增加了自我監督條款，明確提出「監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督，建設忠誠、乾淨、擔當的監察隊伍」。

馬懷德表示，以立法形式明確在監察委內部設立專門的監督機構，這是將此前各級紀委設立幹部監督室這一實踐中行之有效的做法，上升為法律。

此外，二審稿還增加了跟監察人員追責有關的條款，提出「發現重大案情隱瞞不報」「違反規定採取留置措施」「違反規定限制他人出境，或者不按規定解除出境限制」等，不僅要對直接責任人員依法給予處理，還將追究負有責任的領導人員的責任。

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