銀監會與保監會合併！中國金融監管呈「一行兩會」新格局

3月13日，國務院關於提請第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議國務院機構改革的議案表示，將中國銀行業監督管理委員會（即「銀監會」）和中國保險監督管理委員會（即「保監會」）的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位。將銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。不再保留銀監會、保監會。

這就意味著，未來中國金融監管體制將形成新的「一行兩會」格局：中國人民銀行、中國證監會、中國銀保監會。

銀保合併的合理性：分業監管與混業經營的矛盾凸顯

有資深監管人士指出，銀保兩會合併存在一定的合理性，「保險和銀行業務之間是沒有關係的，但是監管理念是一致的，都是基於資本約束的監管——銀行業是巴塞爾協議I、II、III，保險業是償一代、償二代，所以監管合併的邏輯也可以理解。」

自2017年4月保監會原主席項俊波因嚴重違紀被查後，主席一職懸空至今。同時，銀監會、保監會近年來出台多個類似的監管政策，包括治理亂象、清理問題股權、嚴查內部違紀、規範資金運用等文件表述高度一致。

不過，監管體制改革並非簡單的機構「物理合併」，在新機構的建立和重塑上，仍需要一定時間。另一方面，新組合的中國銀行保險監督管理委員會也將有一系列的人事變化。

根據公開信息顯示，1992年，國務院證券委員會和證監會相繼成立，1995年，人民銀行不再負責對證券公司的監管，交由證監會來行使。1998年11月，保監會成，2003年4月銀監會成立。「三會」連同中國人民銀行一起，形成「一行三會」金融監管格局，實行「分業監管」。

但是，分業監管體制形成的時間並不長，為什麼金融監管體制改革的呼聲會如此之高？主要問題在於，監管空白與溝通成本。

蘇寧金融研究院研究員石大龍表示，就監管空白來說，我國當前「分業監管」體制與「混業經營」趨勢不適應，導致部分領域監管不到位，監管套利大行其道。

隨著我國金融市場混業模式發展，不同行業間的業務界限逐漸變得模糊。包括商業銀行在內的多數金融機構都往綜合化、多元化方向發展，跨市場、跨行業的業務鏈條延長。在分業監管的體制下，各監管部門無法監測真實資金的流向，易導致危機跨市場、跨行業傳染，引發系統性風險。近年來，互聯網金融、資管產品的監管都出現過這類情況。

他還指出，就溝通成本來說，「一行三會」的行政級別相同，相互之間都只有建議權而無行政命令權，導致長期以來「一行三會」在監管過程中溝通不足，溝通效率低下，監管信息的分享機制不夠暢通。

例如，近兩年一些保險公司在股票市場高調舉牌上市公司，但由於保險公司的所屬監管機構為保監會，而證券市場的監管機構證監會無法準確獲取保險公司舉牌股票的相關信息，從而導致無法有效監管這些保險公司的舉牌行為，只能通過喊話「野蠻人」的形式來敲打這些險資。

此外，當前出現了很多新興的金融業態，例如網路小額貸款、P2P等，大多由地方政府金融管理部門負責准入，但是對這些新興金融業態的行為和風險監管長期缺位，而中央監管機構和地方金融管理部門的溝通、協調也不到位，導致出現不少金融風險事件。

在2017年舉行的中國金融工作會議上，中國國家主席習近平強調，金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度，健全現代金融企業制度，完善金融市場體系，推進構建現代金融監管框架，加快轉變金融發展方式，健全金融法治，保障國家金融安全，促進經濟和金融良性循環、健康發展。

在中共十九大報告中也提出，未來需要在金融、環保、監察、食葯等領域突破各種權力部門業已形成盤根錯節的阻力，深化改革。

同年11月，國務院金融穩定發展委員會成立，由國務院副總理馬凱擔任主任，旨在加強金融監管協調、補齊監管短板。至因此，新的金融政策與監管框架——「一委一行三會」正式確立。

當時，有分析人士認為，無論在機構定位還是在職責定位上，金穩委都高於「一行三會」，發揮統籌協調金融改革發展與監管的金融業「大總管」作用，「一行三會」也從分業監管逐步進入協調監管階段。

而至今「一行兩會」新格局的出現，標誌著金融監管進入一個新時代。

保監會跌宕起伏20年

13日上午，21世紀經濟報道刊文回顧了保監會近20年的發展歷程。

文章稱，回首往昔，從中國加入世界貿易組織（WTO）後保險業的對外開放，到《關於保險業改革發展的若干意見》即「國十條」的出台，再到項俊波的落馬，數不盡的過往，歷歷在目。雖然落幕，卻未結束。面對新時代新任務提出的新要求，深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，具有歷史和現實必然性。站在承前啟後的歷史關口，中國銀行保險監督管理委員會肩負著更為重要的監管責任，引領保險業在新時代實現高質量增長，再出發。祝福保險業，砥礪共前程。

WTO的專屬印記

回首來時路。1998年11月18日，保監會成立，原中國人保一把手馬永偉出任首任主席。自此，由中國人民銀行監管保險業的歷史落下帷幕，保險業翻開新的篇章。

對於另起爐灶的保監會而言，對外開放的關鍵是人才，專業人才隊伍建設顯得尤其重要。在成立之初，借鑒海外精算職業體系，保監會設計了我國的精算師考試和制度。1999年11月，保監會公布通過首次「中國精算師」資格考試的43人名單，首批「中國精算師」誕生。

在《精算通訊》第2卷第2期上，完整地披露了首批「中國精算師」名單及獲得資格時的就職單位，而這43人後來多數成為保險業的高管。例如，現任人保壽險副董事長、總裁傅安平；國壽股份副總裁、董事會秘書、總精算師利明光；新華人壽副總裁、董事會秘書、總精算師龔興峰；泰康保險執行副總裁兼首席保險官尹奇敏等，不一而足。

隨後，保監會各地分支機構相繼開張。2000年4月，保監會上海、廣州和北京辦公室分別掛牌。至當年末，保監會已在13個中心城市設立了辦公室、辦公處或特派員辦事處。除此之外，一系列法律、法規不斷健全，涉及高管任職資格、內控制度建設、財會制度監管等諸多方面。

在保監會工作如火如荼地開展之際，保險業卻並不平靜。巨額利差損如影隨形；萬能險、投連險和分紅險輪番登場；銀保大幕開啟。當然，最具時代印記的，是即將到來的中國加入世界貿易組織（WTO）。

在加入WTO的談判中，「開放保險業」成為中國的對外承諾，年輕的中國保險業義無反顧，又心懷忐忑地面對一場未知的挑戰，一時間，「狼來了」的聲音甚囂塵上。

其中，有兩個小插曲令人印象深刻。2000年10月，保監會批准四張保險牌照——民生人壽、東方人壽、生命人壽和恆安標準人壽。這四張牌照是WTO談判的產物，因為在談判的過程中，在討論第六項「影響服務貿易的政策」第二款「合資夥伴的選擇」時，中國政府提出外資保險公司選擇合營的中方公司，必須是非銀行金融機構。鑒於當時符合條件的中方公司並不多，所以這四張牌照應運而生。

換句話說，這四張牌照僅有與外資保險公司在國內設立保險公司的資格，即這四張牌照在籌建成立後，必須先與外國保險公司合資成立新的合資保險公司，然後才能以合資保險公司的名義開業經營。不過，在最終公布的WTO協定中，對國內合資夥伴的身份限制被取消，這四張牌照的命運亦產生了不同的發展軌跡。

另外一個小插曲是，在WTO前夕，保監會一次性批准了新華人壽、泰康人壽、華泰財險在國內籌建300多家分公司和中心支公司。顯然，這是應對「狼來了」的重要準備。

令人振奮的「國十條」

2002年，已屆退休年齡的馬永偉到了交棒的時刻。當年10月，吳定富從中央紀律檢查委員會赴任保監會主席。1998年11月—2001年1月，吳定富曾擔任過保監會第一副主席（副部長級）。

「在5到10年的時間內，要真正把中國保險業做大做強，衝出亞洲，走向世界。我們中國的保險業應該、也有能力為世界的保險業作出貢獻。」2003年1月，在全國保險工作會議上，吳定富發表了這番長達三個多小時的演講。

值得一提的是，2003年，國務院決定，將保監會由國務院直屬副部級事業單位改為國務院直屬正部級事業單位，並相應增加職能部門、派出機構和人員編製。

苔花如米小，也學牡丹開。從全球範圍看，中國保險業發展相對滯後，與西方發達國家存在巨大差距，並且與同屬金融板塊的銀行相比，總覺得矮人一頭，所以，「做大做強」成了保險人始終追尋的一個夢想。同時，保險業有「做大做強」的需要和「做大做強」的可能。然而，做大容易，做強難，尤其是如果片面追求做大，恐怕只能自食苦果，所以高質量增長才是關鍵。

為此，保監會馬不停蹄。2003年，先是首次修訂的《保險法》施行，後是《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》發布，而這兩者與中國人保、中國人壽和中國再保險三家公司的股改重組方案實施，以及中國人保、中國人壽當年實現海外上市都有一定關係。

風雲際會。2004年，保險業資產規模突破萬億大關，這從1979年開始，足足用了25年的時間。同年，經過三年短暫WTO過渡期後，保險市場被徹底開放，保監會則趕在此之前，發放了18張以上新的保險牌照。此外，保監會聯合中國證券監督管理委員會發布《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》，這意味著我國保險資金可以直接投資於股票市場。

對於保險業而言，令人振奮的時刻終於到來。2006年6月26日，國務院出台《關於保險業改革發展的若干意見》，簡稱「國十條」。在「國十條」醞釀的過程中，保監會協調14家部委，組成起草小組，草寫「國十條」，最終由保監會代擬稿，並上報國務院。

縱觀「國十條」，其突出保險的社會穩定功能，強調「保險業是金融業及中國社會保障制度的重要組成部分，對發展穩定和諧的社會有著重要作用」，並規定「在風險可控的前提下，鼓勵保險資金直接或間接投資資本市場，逐步提高投資比例，穩步擴大保險資金投資資產證券化產品的規模和品種。」

這種積極影響轉年既有明顯體現。截至2007年底，保險資金運用餘額2.7萬億元，資金運用收益超過前5年的總和，達到2791.7億元。2007年，保險資金投資收益率為10.9%，投資收益率達歷年最高。

然而，由於沒有把握好承保和投資的關係，2008年，保險業即遭遇當頭棒喝，牛市破滅使得投資收益大幅回落；投資型產品比重過大引發退保風潮、保費規模負增長、現金流風險和償付能力下降等問題接踵而至。不過，《保險法》二度修訂，保險資金運用範圍進一步放寬。

截至2009年底，保險業資產規模達到4萬億元；2010年，這一數字則增長至5萬億元。正如講述中國保險業發展歷程的《迷失的盛宴》所感慨，從1980年恢復國內業務以來，保險業整整用了24年才積累了第一個1萬億資產，積累第二個1萬億也用了三年，而積累第五個1萬億也僅僅用了一年時間。

徹底肅清項俊波流毒

2011年，吳定富退休，項俊波成為繼任者。

風起於青萍之末。放開投資，2012年6月，保監會推出13項保險投資新政徵求意見，簡稱保險資金新政「13條」，涉及投資債券、股權和不動產、理財產品等證券化金融產品、金融衍生品、股指期貨，還可以參與境外投資進行委託投資等，幾乎放開了保險資金運用可以涉足的所有領域。

放開定價。2013年，保監會啟動壽險費率市場化改革，當年放開普通型人身險預定利率上限；2015年，先是放開萬能型人身險最低保證利率，後又放開分紅型人身險預定利率上限。

在這一過程中，民營保險公司逐漸擴容。然而，一些與保險業性質完全不合的資本趁機渾水摸魚，甚至一些資本大鱷藏身其中，當放開投資、放開定價和放開保險牌照申請成為這些資本大鱷興風作浪的手段時，可怕的化學反應隨即產生，大肆售賣萬能險、惡意舉牌上市公司、違規進行海外投資，不僅影響了整個行業的聲譽，還危及國家金融安全，形成重大風險，教訓十分深刻。

保監會前主席項俊波

更為可怕的是，「貓鼠一家」。2017年4月9日，中紀委官網發布公告稱，項俊波涉嫌嚴重違紀，正在接受組織審查。同年9月，中紀委官網發布消息稱，經查，項俊波嚴重違反政治紀律和政治規矩、工作紀律，為謀取個人政治利益，濫用審批權和監管權，對抗組織審查，搞迷信活動；違反中央八項規定精神，違規接受宴請；違反組織紀律，不按規定報告個人有關事項，在員工錄用、幹部職務晉陞等方面為他人提供幫助並收受財物；違反廉潔紀律和生活紀律，搞權錢交易、權色交易。利用職務上的便利為他人謀取利益並收受巨額財物，涉嫌受賄犯罪。

除項俊波被中央查處外，保監會系統查處違紀問題7起，紀律處分會管幹部3人，處級以下幹部2人，給予其他處理30人。涉嫌犯罪移送司法機關1人，另有5人被司法機關直接採取強制措施。

知恥而後勇。在此背景下，保監會出台了「1+4+N」系列監管文件，從風險管理、產品設計、銷售管理等多個方面出台具體規定，倒逼保險公司轉變發展方式，系統地推進防風險、治亂象、補短板和支持實體經濟，力度前所未有。

值得一提的是，目前，償二代二期工程建設方案已經落地，按照「同時啟動、分批完成、三年完工」的思路，在全面啟動各個項目基礎上，按照「急用先行、邊建設、邊實施」的原則，成熟一個，發布一個，力爭2020年中期完成償二代二期工程建設。

如今，中國保險業已走到了歷史的關鍵節點。目前，保險監管已經邁出了新的一步，而保險業也將在中國銀行保險監督管理委員會的引領下走好這一步。

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