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裂變與重組——詳解中國金融監管40年沿革

導讀:中國金融改革的過程是一個裂變的過程。2017年以來,中國新金融監管框架逐步形成,人民銀行將在新金融監管框架中起到更重要作用。

來源丨21世紀經濟報道(ID:jjbd21)

記者丨辛繼召 深圳報道

3月13日,國務院向全國人民代表大會提請審議根據中國共產黨十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》形成的《國務院機構改革方案》(以下簡稱「方案」)。

方案中提到,對於金融監管體制改革,將銀監會、保監會的職責整合,組建中國銀行保險監督管理委員會,作為國務院直屬事業單位,將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行,不再保留銀監會和保監會。

受國務院委託,國務委員王勇向十三屆全國人大一次會議作關於國務院機構改革方案的說明。他表示,金融是現代經濟的核心,必須高度重視防控金融風險、保障國家金融安全。為深化金融監管體制改革,解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題,強化綜合監管,優化監管資源配置,更好統籌系統重要性金融機構監管,逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架,守住不發生系統性金融風險的底線。

方案提出,將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合,組建中國銀行保險監督管理委員會,作為國務院直屬事業單位。其主要職責是,依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業,維護銀行業和保險業合法、穩健運行,防範和化解金融風險,保護金融消費者合法權益,維護金融穩定。

圖片來源:圖蟲創意

裂變——中國金融監管歷史沿革

中國金融改革的過程是一個裂變的過程,從中國人民銀行到四大行的組建,增加十多家股份制銀行,再到城市商業銀行和農村信用社獨立法人的湧現,外資銀行逐步湧入。在此過程中,人民銀行把管理的證券業、保險業、銀行業分離出去。1992年,證監會成立;1998年,保監會成立;2003年,銀監會成立。

中國金融監管大致分為三個階段:

第一階段為1992年之前的集中統一監管體制階段,

第二階段為1992年~2009年,分業監管體制形成;

第三階段為2009年至今,金融監管體制不斷完善。

改革開放之前,與計劃經濟體制相適應,中國實行高度集中的金融管理體制,實際上全國只有一家金融機構,即中國人民銀行。

當時,中國人民保險公司和中國銀行,對內是中國人民銀行的一個部門,中國農業銀行曾經三次成立三次撤銷,中國建設銀行是財政部的內設機構。這一階段,中國人民銀行主要依靠行政手段管理金融,工作重心主要放在改革和完善信貸資金管理體制、加強中央銀行宏觀控制上,金融監管的作用還沒有充分發揮。

1978年,人民銀行從財政部獨立。

1979年~1984年,中國先後恢復了中國農業銀行、中國銀行以及中國人民保險公司,外資金融機構開始在北京等城市設立代表處。再次情況下,金融機構越來越重要。

1983年,國務院決定中國人民銀行專門履行中央銀行職能。

1984年,中國工商銀行成立,中國人民銀行專門行使中央銀行職責,負責制定實施貨幣政策、開展金融監管。

由此,形成了銀行、信託、證券、保險等所有金融業務都由中國人民銀行監管的集中統一監管體制。

1990年和1991年,上海證券交易所和深圳證券交易所分別建立,中國證券業進入快速發展時期,需要有專門機構負責股票、債券的發行、上市審批和交易監管。

1992年10月,國務院決定成立國務院證券委員會和中國證監會,負責股票發行上市的監管,中國人民銀行銀行依然對證券經營機構、債券和基金實施監管。

1997年11月召開的全國金融工作會議提出,建立和健全集中統一的證券市場監管體制。

1998年6月,國務院決定將國務院證券委員會併入中國證監會,統一負責證券業監管,原來由中國人民銀行監管的證券機構開始由中國證監會統一監管。同年11月,國務院決定成立中國保監會,負責對保險業的統一監管。

2003年4月,中國銀監會正式組建,標誌著我國「一行三會」分業監管、分工合作的金融監管體制正式確立。這一階段,金融監管機構黨的領導體制也發生重大調整,於2003年3月撤銷1998年設立的中共中央金融工作委員會,各金融監管機構均成立了黨委。

在「一行三會」金融監管框架下,銀行業、證券業、保險業監管專業化、規範性不斷提高,非現場檢查和現場檢查方式不斷改進,金融監管的針對性、專業性明顯增強。同時,逐步研究探索中央與地方金融監管職責分工。

2003年信用社改革試點中,中央將農村信用社的管理權下放給省級政府,中國銀監會及其派出機構依法行使對信用社的金融監管職能。此後,中央陸續將小額貸款公司、融資性擔保公司等准金融組織的管理職責交由地方政府承擔,逐步形成了以地方政府金融辦為主、地方其他部門和行業組織共同參與的地方金融管理體制。

圖片來源:圖蟲創意

2008年國際金融危機以來,國際金融監管體制和監管理念發生重大變化。我國金融監管部門積极參与國際監管規則的制定和修改,並借鑒國際金融監管改革成果,推動我國金融監管體制不斷完善。

一是研究明確中央和地方金融監管職責分工和風險處置責任。

為進一步明晰地方金融管理機構職責,落實監管和風險處置責任,國務院相關部門正按照中央關於全面深化改革的部署和要求,國務院於2014年8月9日下發《國務院關於界定中央與地方金融監管職責和風險處置責任的意見》,明確省級人民政府金融監管職責和風險處置責任是:

(1)根據國家金融政策法規,在監管範圍內製定具體實施細則和操作辦法。

(2)承擔不吸收公眾資金、限定業務範圍、風險外溢性較小的金融活動的監管。依法對本地區小額貸款公司、融資性擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等機構實施監管,承擔相應的風險處置責任。加強對民間借貸、新型農村合作金融組織的引導和規範。省級人民政府的監管重點是防範和打擊金融欺詐、非法集資、非法證券期貨活動等各類違法違規行為。

(3)農村信用社管理。繼續承擔農村信用社管理和風險處置責任,督促農村信用社堅持為「三農」服務的經營宗旨,指導農村信用社加強自我管理。

(4)防範和化解地方金融風險。地方政府不得出台與國家法律法規相衝突的金融政策,不得制定地區社會融資規模和貸款增長目標,不得干預金融機構日常經營,不得對金融機構進行考核排名。

二是加強金融監管協調與合作。

為適應金融創新日益活躍和金融業綜合經營發展的大趨勢,解決分業監管體制下監管缺位和監管重疊並存、監管尺度和標準不統一等問題,2013年8月,國務院批准建立由中國人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度,加強中央銀行和各監管部門在金融信息共享、工作協商、政策協調和行動配合等方面的協調與合作,進一步提高金融監管的協調性和有效性。

銀監會的15年

從2003年4月銀監會正式對外掛牌成立,到2018年3月與保監會合併,其間整整15年。

2003年4月2日,國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議,討論中國銀行業監督管理委員會「三定」(定職責、定機構、定編製)規定。新設立的銀監會將根據授權統一監督管理銀行、金融資產管理公司、信託投資公司及其他存款類金融機構。

2003年4月26日,全國人大正式通過決議,由銀監會行使和履行原由中國人民銀行行使和履行的法定監管責任。4月28日,銀監會正式對外掛牌。至此,中國金融分業監管體制最終形成。

圖片來源:21世紀經濟報道

中國銀行原董事長劉明康擔任銀監會首任主席,他提出了提出了銀監會監管工作的「四個目標」和「六條良好監管標準」。

「四個目標」是:保護廣大存款人和金融消費者的利益;增進市場信心;通過宣傳教育和信息披露,增進公眾對現代金融產品、服務和相應風險的識別和了解;努力減少金融犯罪,維護金融穩定。

「六條良好監管標準」是:要促進金融穩定和金融創新共同發展;要努力提升我國銀行業在國際金融服務中的競爭力;要對各類監管設限做到科學合理,有所為、有所不為,減少一切不必要的限制;要鼓勵公平競爭,只顧市場份額、不計成本的無序競爭必須受到有效的監控;要對監管者和被監管者實施嚴格、明確的問責制;要高效、節約地使用一切監管資源。

銀監會成立後,借鑒國際銀行業監管的通行做法,特別是巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管核心原則》,與國務院法制辦共同起草《中華人民共和國銀行業監督管理法》、修改《中華人民共和國商業銀行法》。2003年12月,十屆全國人大常委會審議三部銀行法草案——銀行業監督管理法草案、中國人民銀行法修正案草案和商業銀行法修正案草案。12月27日,第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過了我國第一部銀行業監管的專門法律——《中華人民共和國銀行業監督管理法》,分六章五十條。

自2004年至2007年,銀監會結合中國的金融環境逐步構建了有中國特色的銀行業監管框架。初步建立了以資本監管為基礎的銀行業審慎監管框架。制定了資本監管和風險監管的審慎監管法規,明確資本充足率、資產質量、信用風險、市場風險等審慎監管指標。在這一過程中,工、中、建、交四家國有商業銀行完成股份制改革。

隨後,銀監會內部探索了機構監管與功能監管的有效協調機制。2005年10月28日,銀監會成立專司銀行業金融機構業務創新研究和協調的監管部門——業務創新監管協作部,致力於統一銀行創新業務的監管標準。

在銀行理財業務上,上世紀90年代末期,我國一些商業銀行開始嘗試向客戶提供專業化的投資顧問和個人外匯理財服務。2003,部分商業銀行開始開展人民幣理財業務。銀監會自2005年11月開始實施《商業銀行個人理財業務管理暫行辦法》和《商業銀行個人理財業務風險管理指引》,對個人理財業務進行分類,提出風險管理要求。

2006年,銀監會成立了銀行監管四部,主要負責對政策性銀行、郵政儲蓄機構、資產管理公司實施監管。

2006年11月,十屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過《關於修改銀行業監督管理法的決定》,賦予銀行業監管機構對銀行業金融機構以外的相關單位和個人進行調查的權力,以獲取有關資料和信息,才能有效防範銀行業風險,促進銀行業的合法、穩健運行。

2006年12月,銀監會出台《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構准入政策,更好支持社會主義新農村建設的若干意見》,提出在湖北、四川、吉林等6個省(區)的農村地區設立村鎮銀行試點,全國的村鎮銀行試點工作從此啟動。2007年當年,新設立村鎮銀行19家;2008年末,共建立村鎮銀行91家。

在資本監管上,2008年金融危機爆發後,銀監會發布多條新資本協議實施監管指引,全面規範對銀行業的資本監管。2012年正式出台中國版巴塞爾Ⅲ,發布《商業銀行資本管理辦法(試行)》,制定實施過渡期和新資本工具有關安排。要求系統重要性和非系統重要性銀行在2018年前實現資本充足率分別不小於11.5%和10.5%。2011年印發《商業銀行槓桿率管理辦法》,規定商業銀行並表和非並表的槓桿率均不得低於4%,確定相應的過渡期安排。

2011年,銀監會已借鑒巴塞爾委員會最新標準,將流動性覆蓋率(LCR)和凈穩定資金比例(NSFR)兩個新流動性監管標準納入非現場監測,2014年修訂印發《商業銀行流動性風險管理辦法》,確立流動性覆蓋率、存貸比、流動性比例三項流動性風險監管指標,建立多維度的流動性風險監測分析框架及工具。

圖片來源:圖蟲創意

在貸款監管上,2009年~2010年,銀監會出台貸款新規,「三個辦法一個指引」,包括2009年7月頒布的《固定資產貸款管理暫行辦法》和《項目融資業務指引》,2010年2月公布實施的《流動資金貸款管理暫行辦法》和《個人貸款管理暫行辦法》。貸款新規初步構建和完善了我國銀行業金融機構的貸款業務法規框架,將作為我國銀行業貸款風險監管的長期制度安排。2015年9月,根據《商業銀行法》修訂進展,銀監會對《流動性辦法(試行)》進行了相應修訂,將存貸比由監管指標調整為監測指標。

這一時期,地方政府投融資平台的數量和融資規模也飛速發展。2009年初,央行與銀監會聯合發布《關於進一步加強信貸結構調整 促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》,提出支持有條件的地方政府組建投融資平台,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。審計數據顯示,至2010年底,全國省、市、縣三級政府共設立融資平台公司6576家,融資平台公司政府性債務餘額49710.68億元,佔地方政府性債務餘額的46.38%。

2012年,財政部、發改委、央行、銀監會四部門發布《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》,進一步規範融資平台公司的融資行為,堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

2011年10月,曾在銀行系統工作多年的證監會原主席尚福林擔任銀監會第二任主席。

銀行理財業務監管開始備受關注。2013年3月25日,銀監會發布《關於規範商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知》,提出了「非標準化債權資產」(簡稱「非標」)概念和監管思路。該通知指出,非標是指未在銀行間市場及證券交易所市場交易的債權性資產,包括但不限於信貸資產、信託貸款、委託債權、承兌匯票、信用證、應收賬款、各類受(收)益權、帶回購條款的股權性融資等。理財資金投資非標準化債權資產的餘額在任何時點均以理財產品餘額的35%與商業銀行上一年度審計報告披露總資產的4%之間孰低者為上限。

2013年6月,銀行間市場發生「錢荒」事件,成為規範同業業務的重要導火索。2014年5月16日,由央行、銀監會、證監會、保監會、外匯局五部委聯合發布的《關於規範金融機構同業業務的通知》(簡稱「127號文」),要求單家商業銀行的同業融出資金不得超過該銀行一級資本的50%,同業融入資金餘額不得超過該銀行負債總額的三分之一。

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2015年初,銀監會按照監管規則制定與執行相分離、審慎監管與行為監管相分離、行政事務與監管事項相分離、現場檢查與監管處罰相分離的思路,從規制監管、功能監管、機構監管、監管支持四個條線,對內設機構重新進行了職責劃分和編製調整。主要監管部門有17個,即1廳(辦公廳),4局(政研局、審慎局、檢查局、消保局),12部(法規部、普惠金融部、信科部、創新部、政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農村金融部、信託部、非銀部、處非辦)。

民營銀行開始設立。2014年12月後,銀監會先後批准五家民營銀行設立。

防風險監管開始升級。

2016年9月27日,銀監會引發《銀行業金融機構全面風險管理指引》,要求銀行將「信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險、國別風險、銀行賬戶利率風險、聲譽風險、戰略風險、信息科技風險以及其他風險」納入全面風險管理體系。2016年10月,銀監會下發《關於進一步加強信用風險管理的通知》。

2017年2月,曾擔任建設銀行董事長、證監會主席、山東省省長的郭樹清接任銀監會主席。

金融「強監管」時代到來。

2017年4月前後,銀監會連續發布四份文件,對銀行業「三套利」、「三違反」、「四不當」、「十亂象」進行專項治理整頓。其中,「三違反」指違法、違規、違章;「三套利」指監管套利、空轉套利、關聯套利;「四不當」指不當創新、不當交易、不當激勵、不當收費;「十亂象」指股權和對外投資、機構及高管、規章制度、業務、產品、人員行為、行業廉潔風險、監管履職、內外勾結違法、涉及非法金融活動等十個方面市場亂象。銀監會數據顯示,2017年,全系統共作出行政處罰決定3452件,其中處罰機構1877家,罰沒29.32億元;處罰責任人員1547名,其中罰款合計3759.4萬元,對270名相關責任人取消一定期限直至終身銀行業禁業和取消高管任職資格。

2017年末至2018年初,金融強監管再次落地。2017年12月22日,銀監會下發《關於規範銀信類業務的通知》。2018年1月5日,銀監會發布關於《商業銀行大額風險暴露管理辦法》公開徵求意見的公告,直指銀行授信集中度風險。同日晚間,作為2018年銀監會出台的1號主席令,《商業銀行股權管理暫行辦法》發布,劍指商業銀行股東亂象。1月6日,銀監會又下發《商業銀行委託貸款管理辦法》,「非標」、通道業務走向終結。

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重組——一委一行兩會+

地方金融監管局

2017年以來,中國新金融監管框架逐步形成。

中央層面,設立國務院金融穩定發展委員會,「一行三會」調整為「一行兩會」,組建中國銀行保險監督管理委員會。原銀監會、保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

2017年7月14日至15日,全國金融工作會議在北京舉行。提出強化監管,提高防範化解金融風險能力。要以強化金融監管為重點,以防範系統性金融風險為底線,加快相關法律法規建設,完善金融機構法人治理結構,加強宏觀審慎管理制度建設,加強功能監管,更加重視行為監管。設立國務院金融穩定發展委員會,強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責。地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下,按照中央統一規則,強化屬地風險處置責任。

人民銀行將在新金融監管框架中起到更重要作用。「去年7月全國金融工作會議所披露的消息,已經說明了金融改革的一些主要思路,包括其後成立了國務院金融穩定發展委員會,其辦公室設在人民銀行,這些都表明人民銀行將在新的金融監管框架中起到更重要的作用。」中國人民銀行行長周小川在3月9日十三屆全國人大一次會議舉行記者會上表示。

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2018年3月13日,《深化黨和國家機構改革方案》提出,將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合,組建中國銀行保險監督管理委員會,作為國務院直屬事業單位。其主要職責是,依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業,維護銀行業和保險業合法、穩健運行,防範和化解金融風險,保護金融消費者合法權益,維護金融穩定。將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。

地方層面,地方金融監管局開設設立。21世紀經濟報道去年10月獨家報道,全國金融工作會議以後,中央要求各地金融監管部門(包括地方金融辦、地方金融工作局等)加掛地方金融監督管理局牌子,監管職能將持續加強,與一行三局形成錯位監管和補充。

(編輯:李伊琳)

本期編輯 黎雨桐

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