中國監察體制的頂層設計與制度優勢

根據反腐敗鬥爭的新形勢新任務，將「監察委員會」的機構設置和職權屬性載入國家憲法，是將黨和人民在實踐中取得的制度創新成果以法律的形式鞏固下來，也有利於中國特色社會主義法治體系的發展與完善。

【編者按】

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會、實施「十三五」規劃承上啟下的關鍵一年。

2018年的全國兩會，是十九大之後首次全國兩會，黨的十九大精神將如何得以貫徹落實？新春伊始、開局之年，如何認識新時代中國發展，中國政府將怎樣帶領老百姓邁向美好生活？中國論壇網推出2018全國兩會系列解讀文章，回答這些問題。

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2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，其中第三章「國家機構」中增加一節，正式增設「監察委員會」作為國家的監察機關。此前的3月5日，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》中，已經提出了「組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公」的建議。據《人民日報》報道，至2018年2月，全國31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團的省級監察委員會領導班子已全部按照法定程序產生。

國家監察委員會的增設和履行職責，是推進依法治國、依憲治國，在法治軌道上更好地堅持和發展中國特色社會主義的重要舉措；是推進國家治理體系和治理能力現代化，為黨治國理政提供強有力制度保障的重要舉措；是深化國家監察體制改革，推進反腐敗鬥爭向縱深發展，構建黨統一指揮的國家監督體系的重要舉措。

實現對國家公職人員監察全覆蓋

國家增設各級「監察委員會」，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是落實黨的十九大確定的重大方針政策、深化國家監察體制改革的重要制度創新。

在實踐當中，已有的紀委作為黨的機構，其產生程序是由黨的各級代表大會產生，受本級黨委和上級紀檢委雙重領導，其監督範圍是所有的中共黨員，特別是黨的領導機關和黨的領導幹部，其職權主要包括監督、問責、執紀，其依據主要是黨規黨紀。

但紀委的機構設置在國家層面存在兩個缺陷，一是不能對非黨員的國家公職人員進行監督處分，二是對黨員只能進行違紀處分而不能進行違法處分。因此，增設「監察委員會」作為國家公職機構，其產生程序由最高權力機關--各級人民代表大會產生，並與一府兩院平行，受各級人民代表大會領導、監督和報告工作，其監督範圍是包括中共黨員和非黨員在內的所有的國家公職人員，其職權主要包括監督、調查、處置，其依據主要是國法政紀，對涉嫌職務犯罪的移送檢察機關依法提起公訴。這樣，就補足了紀委機構設置的短板，實現了對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

在依法治國、依憲治國理念深入人心的新時代，根據反腐敗鬥爭的新形勢新任務，將「監察委員會」的機構設置和職權屬性載入國家憲法，是將黨和人民在實踐中取得的制度創新成果以法律的形式鞏固下來，也有利於中國特色社會主義法治體系的發展與完善。

構建黨統一指揮、權威高效的國家監督體系

成立各級監察委員會，目的是加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一。

黨的十九大報告提出，黨的領導是「中國特色社會主義最本質的特徵」和「中國特色社會主義制度的最大優勢」。在中國的政治生活中，黨是居於領導地位的。因此，加強黨的集中統一領導，把黨的領導貫徹落實到依法治國和監督執法的全過程和各方面，既是題中應有之義，也是制度特色和優勢所在。

新成立的各級監察委員會，由各級紀委和監委合署辦公，一是有利於發揮黨對監委的領導，二是有利於利用紀委的執紀優勢，在公職人員違法前，通過「紅紅臉、出出汗」的方式防止其滑入違法犯罪的不歸路。而在國務院機構改革設置中，不再保留監察部和國家與反腐敗局，將之併入新組建的國家監察委員會，一是有利於反腐敗機構、職能的資源優勢整合、避免重疊交叉、政出多門，二是在紀委的「雙規」退出歷史舞台後，監委「轉隸」而來的檢察部門的偵查、留置、訊問許可權，乃至採取強制措施，都有法可依、於法有據，從而在推進構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的國家監督體系時，能夠堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，並推進國家治理體系和治理能力現代化。

把頂層設計的制度優勢轉化為治理效能

監察委員會的實質是反腐敗機構，在今後深入推進反腐敗鬥爭的進程中，需要新整合的監察委加強統籌協作，把頂層設計的制度優勢轉化為治理效能。

監委和紀委合署辦公後，應當進一步優化內設部門結構，在堅持機構、編製、職數「三個不增加」的原則基礎上，推動機構資源、工作力量向監督執紀一線傾斜。據《人民日報》數據統計，像改革後，遼寧省各級紀委監委監督執紀一線部門編製佔總編製的73.2%；廣東省紀委監委設立24個內設機構，包括綜合部門10個、執紀監督部門7個、審查調查部門6個，以及1個專司追逃追贓部門，直接從事執紀監督和審查調查的人員佔比增加了10%。通過內部機制調整和職能優化，發揮「1+1>2」的疊加效應。

按照改革路線圖，各地各級監察廳局的行政監察和預防腐敗局，與檢察院的反貪、反瀆、職務犯罪預防三個部門在轉隸到新組建的監察委員會後，面對多部門人員的交叉，需要通過監委與紀委原職能部門的集中培訓、互學取經、交流心得等方式推進工作融合，彌補業務知識和工作技能短板，加快「紀法銜接」進程。同時，還需要加強監察機關與檢察、司法機關的統籌協作，從而儘早實現監委高效運轉，在國家反腐敗鬥爭中發揮更好作用。

（孫應帥，中國社會科學院馬克思主義研究院國際共產主義運動史研究室主任、研究員）

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