中國不是「三權分立」而是「七權分工」

【文/觀察者網專欄作者 鄢一龍】

近日，黨的十九屆三中全會通過了關於深化黨和國家機構改革的決定，這將推動國家治理體系深刻變革。「法與時轉則治，治與世宜則有功」。中國已經進入強起來的新時代，社會主義現代化強國目標需要強有力的國家治理體系支撐。

以往的機構改革主要是聚焦於政府職能轉變與政府機構改革，本次黨和國家機構改革是前所未有的大布局，前所未有的大調整，對國家治理體系進行全面重塑，破解黨和國家機構設置與職能配置難題，釐清不同治理體系的之間的關係，推動黨和國家機構職能體系更加系統完備、科學規範、運行高效。

本次改革將推動形成新時代中國特色的國家治理體系，包括以下六大體系：黨的全面領導體系、國家權力分工體系、政府治理體系、武裝力量體系、地方治理體系與社會治理體系，六大體系各有分工，又協調一致，如同四梁八柱，共同支撐了中國國家治理的大廈。不同治理機構都在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提升治理能力與治理水平，使得國家與社會的治理更加有效，推動實現中國式良治。

一、黨的全面領導體系

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨的全面領導體系在國家治理體系中處於核心地位，既是國家治理大廈的頂樑柱，又是粘合劑。黨的全面領導不是全面治理，所有有機系統都既有局部系統，也有整體系統，例如人體的神經系統、循環系統等，黨的全面領導就是國家治理體系整體性的最根本體現。我國仍然存在著一些領域黨的領導弱化、黨的領導制度保障不夠有力，體制機制運行不暢的問題。

從黨中央決策部署貫徹上，要求建立健全黨對重大工作的領導體制機制。從黨政關係上，中國走的不是黨政分開、黨政分立的道路，而是黨政分工不分家。針對一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節的問題，要求統籌設置黨政機構，黨政職能相近的部門合併或者合署辦公。

從組織定位上，要求強化黨的組織在同級組織中領導地位。從職能部門作用上，要求更好地發揮黨的宣傳、組織等職能部門作用，加強歸口協調職能。從監督體系上，要求推進紀檢監察體制改革。本次改革將進一步健全黨的全面領導體系，使得黨的全面領導的渠道更為暢通，組織、制度、機制保障更加有力，提高黨總攬全局、協調各方的能力。

二、國家權力分工體系

國家權力分工體系屬於國家治理體系的頂層架構，它是立法、執法、司法，決策、執行、監督，相互分工、有機配合的權力配置體系。中國政權組織方式不是三權分立而是七權分工，包括：領導權、行政權、立法權、司法權、協商權、軍事權、監察權。中國國家權力之所以是分工體制而不是分立體制，根本上是黨的領導權的統合功能。

本輪改革統籌各國家機關，釐清不同權力的定位，推動不同性質權力既各歸其位，又有機銜接。監察委是行使監察權的機關，組建監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現黨內監督和國家機關監督，黨的紀律檢查和國家機關監察有機統一；推進人大改革，更好地發揮人大立法、監督的職能；推進政協體制改革，更好地發揮政協作為專門協商機構的作用；深化司法體制改革，優化司法職權配置，更好履行司法職能。

三、政府治理體系

政府治理體系是國家治理體系的主體與骨幹。政府治理體系改革目標是構建職責明確、依法行政的政府治理體系。推進政府職能轉變，職責到位，更好地處理政府與市場關係，市場在資源配置中起決定性作用，政府更好地發揮政府作用，合理配置宏觀管理部門職能，提高國家宏觀調控能力；推進簡政放權，減少對微觀事務的具體審批和干預；強化事中事後監管；完善市場監管和執法體制；完善公共服務管理體制。

提高政府效能和行政效率，優化部門職能配置，對國務院機構進行大幅調整與重組，組建15個機構；重組3個機構，調整4個機構體制或職責，改革後，國務院機構減少15個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。

四、武裝力量體系

武裝力量體系是國家治理體系的武力保障。中國的武裝力量體系由解放軍、 武裝警察部隊、民兵組成。黨的十八大以來，黨中央大破大立，深化國防和軍隊改革，重塑了解放軍的組織架構和力量體系。本次改革要求深化跨軍地改革，按照軍是軍、警是警、民是民原則，深化武警部隊、民兵和預備役部隊跨軍地改革，推進公安現役部隊改革，組建退役軍人管理保障機構更好地為退役軍人服務。這將進一步推動形成中國特色、世界一流的武裝力量體系。

五、地方治理體系

地方治理體系是國家治理體系的基礎架構。中國是一個人口眾多，地方差異巨大的大國，國家治理既要全國一盤棋，確保上下貫通，令行禁止，又要充分發揮地方的積極性，自主有效治理地方事務。

目前仍存在中央和地方機構過度職責同構、權責不匹配、條塊關係不順等問題，對於涉及保障中央統一領導貫通的機構設置上，要求職能對應，組織對口；在發揮地方積極性方面，賦予省級及以下機構更多自主權，構建簡約高效的基層管理體制，增強地方自治能力。進一步理順中央權責關係，解決「條條專政」與「塊塊專政」的問題，規範垂直管理體制、地方分級管理體制。

六、社會治理體系

社會治理體系是國家治理的龐大根系。中國社會治理不是社會與國家二元分離的模式，而是國家與社會分工協作、互聯互通模式，黨的基層組織、群眾自治組織、群團組織、事業單位等扮演了國家與社會、政府與市場溝通的橋樑與紐帶。

對於群團組織，要求增強政治性、先進性與群眾性，特別是要更好的適應基層和群眾的需要，增強群團組織聯繫群眾的功能。對於事業單位，要求政事分開、事企分開，對於公益服務的事業單位，強化公益屬性，破除逐利機制。對於社會組織。一方面強調激發活力，推進去行政化改革，提高其自治功能。同時要強調其在黨和政府領導下的協同治理功能。共同構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。

七、結語

本次改革充分體現了中國的道路自信與制度自信，根本目標是構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系。這將形成新時代中國特色的國家治理體系，這既不是多中心的治理體系，也不是單中心的治理體系，而是黨的全面領導下多元主體共同參與的「1+N」中心治理體系，是一個既有分工，又相互配合的治理體系。

黨的全面領導體系作為整體性系統貫穿其中，政府治理體系是其主幹部分，國家權力分工體系是其頂層結構，地方治理體系是其基礎結構，武裝力量體系是其堅強保障，社會治理體系是其根繫結構，這是系統完備、充滿活力、集約高效、堅強有力的國家治理體系，必將為中華民族的偉大復興、建設社會主義現代強國的偉大夢想提供有力的支撐。

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