原創：公司登記材料審查注意義務問題研究兼論行政訴訟原告資格

某甲公司於2004年4月取得公司設立許可，法定代表人為某A，股東為某B和某C；至2007年4月，該公司將法定代表人變更為某D，股東變更為某E、某F。2010年，該公司因未按規定參加年檢被吊銷營業執照，後本案原告某乙公司取得清算債權。2016年11月，某E來工商部門舉報，要求撤銷其為某甲公司股東的登記，經立案調查，某工商分局於做出撤銷了某甲公司變更登記的行政許可。某乙公司訴至法院，要求判令該撤銷決定違法。

本案嚴格按照《中華人民共和國行政許可法》有關法律規定和程序進行，處置並無不妥。然辨析法理，為解決常見於實務中的相關問題，本文擬對相關法律問題做進一步探討。

一、形式審查和實質審查的邊界

1.登記部門注意義務判定標準低於審判部門，存在履職訴訟風險

目前，在工商執法存在一種認識，即登記部門應對登記材料作出審慎的形式審查。筆者在本案答辯意見中基本遵循這種思路，但認為這種觀點值得商榷。登記部門在審查時因注意義務不到位而敗訴的生效判決已經存在。根據《行政訴訟法》第5、6條規定，人民法院在審理行政案件時，「對行政行為是否合法進行審查」。也就是說，審判部門不僅對登記機關是否遵守法定形式進行審查，還要對行政行為本身的合法性做實質性審查，對審判部門而言，不存在形式審查和實質審查之分，並且，其對注意義務相關證據的觀察和採信都要高於行政許可中登記機關的審查標準。

本案中，工商登記機關據以作出變更許可的登記材料形式上完備，但該公司「轉股協議」、「股東會決議」和「公司章程」中籤名經司法鑒定後都非某E本人簽名。原告辯稱，在其他材料「完備有效」的情況下，登記機關作出的變更許可應維持確定性。

誠然，從公司維持性原則出發，登記事項實質審查在更大程度上能夠保證相關法律關係的真實性和合法性，保護交易安全。而從行政效率原則出發，形式審查更能提高市場運行速度，促進交易的便捷和自由，可謂各有利弊。本案中，變更登記許可依託形式審查發生，而撤銷許可程序則啟動了「實質審查」，對當事人及其股東等實際法律關係和真實意思表示進行調查，但相關當事人怠於行使陳述、申辯和申請聽證的權利，亦無法證明民事法律行為合法有效存在，最終使得工商機關作出撤銷變更登記的許可。

2.我國法律法規對工商登記部門審查注意義務的規定

《行政許可法》第34條第二款「申請材料齊全、符合法定形式的，行政機關能夠當場作出決定的，應噹噹場作出書面的行政許可決定」；《行政許可法》第31條、《公司登記管理條例》第2條「申請人對所提交材料的真實性負責」等規定一般被認為工商登記機關進行形式審查的主要依據，其發起要件至少包括三項：一是材料齊全，二是符合法定形式，三是行政機構能夠當場作出決定的。其中，一二項是較為明確的「形式審查」的規定，而第三項「能夠當場作出決定」顯然已經超出「形式審查」範圍，是否達到「能夠」之力必然要求一定實質性的判斷，實為對「形式審查」的限制。

同時，《行政許可法》第34條第三款規定「根據法定條件和程序,需要對申請材料的實質內容進行核實的，行政機關應當指派兩名以上工作人員進行核查」，這條看似「形實交錯」的「例外」規定，對於工商登記機關而言，其實是確立了「形式審查」和「實質審查」協調應用機制，為兩者的轉變提供了門徑。國家工商總局通過《企業登記程序規定》對《行政許可法》第34條各要件進行了補充說明，並制定了更為詳盡的操作細則。

由此可見，目前工商登記機關所行「形式審查」之觀點存在一定誤區，真正的審查注意義務應為「形式審查」和「實質審查」協同折中模式。

3.「形實協同」審查在實踐中的操作

筆者結合學界分類及執法實務經驗，總結了三種「形實協同」審查原則，以供參考：

（1）「形轉實原則」：有學者在分析工商行政訴訟案例中提到，「在公司登記程序中，當對於申請材料的真實性出現明顯爭議或相反證據時，登記機關即應啟動監管職能，從形式審查轉入實質審查，對申請材料的真實性進行進一步調查核實」，即對「形式審查」轉「實質審查」的描述。

（2）審慎原則：側重於對審查主觀態度進行描述，即登記機關工作人員於通常情形下以「合理謹慎」之態度盡到應當達到的注意義務，如是否完成法定工作規程和步驟，是否對文件明顯塗改痕迹提出質疑等。而本案中「非經筆跡鑒定」而不能判斷真偽的簽名應不符合通常的「審慎」範圍。

（3）區別原則：不同登記業務，採用不同的組合審查模式，如設立、變更和註銷不同環節，應依據法律及政策變化而有所傾斜；如區分企業性質，依材料性質及重要程度予以審查；又如按照辦理方式進行劃分，區分當事人親自辦理或委託代理人辦理等情形。

值得一提的是，在目前商事制度改革大背景之下，為優化營商環境，工商機關在登記許可業務上做了不少調整和創新，如「容缺受理」制度、股東實名制度等。這些制度的推行，在一定程度上節省企業辦理相關手續的時間，去除掉了一些不必要的步驟，並通過技術手段，儘可能降低了冒用股東身份證信息的情況發生，但其審查原理、基本程序及審查「尺度」，都必須嚴格遵循法律法規的規定。

二、行政訴訟原告適格問題

《行政訴訟法》第2條、第25條對行政訴訟原告資格進行了規定，包括原告的合法權益受行政行為的侵犯，該行政行為是可訴的具體行政行為，原告有法律上的利害關係三項要素。

同時，根據最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定(二)》第18條，「公司股東未依法組織清算，造成公司主要財產、帳冊、重要文件等滅失無法組織清算，應對公司債務承擔連帶責任」的相關規定推斷，某乙公司原告資格取得路徑大致為：成為某甲公司破產清算債權人——某甲公司清算不力——向股東追索連帶責任——成為撤銷「變更股東」許可的 「利害關係人」——行政訴訟原告。

這個邏輯過程應分情況進行討論。撤銷公司登記本質上是行政機關的一種糾錯行為，從應然的角度看，行政機關作出錯誤判斷是不應該的，但由於主客觀各方面的原因（本案中是由於行政相對人自身提交了虛假材料），行政許可還是作出了。為了保護善意第三人利益和交易安全，防止公司惡意變更股東逃避債務，行政機關對之前的錯誤判斷進行糾正，相關的法律關係恢復到行政許可作出前的狀態。

本案中，某甲公司無論在存續期間還是清算期間，作為完全的民事行為能力人，應對其法律行為盡到審慎義務，對登記材料的真實性負責；同時，其內部股東變更不影響其對抗善意第三人的效力，其債權不因股東變更而發生變化或者無效。某乙公司和行政許可行為之間並無利害關係。但一種例外情況是，某乙公司在取得債權時，「股東連帶責任」已經發生，股東身份及償債能力直接影響到債權實現，那麼此處的「利害關係」在多大程度上符合行政訴訟法規定的「利害關係人」原告標準，當進一步探討。

在本案二審維持的判決作出後，2018年2月8日起施行《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十三條也規定，「債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。」因此，本案中的某乙公司提起民事訴訟更為適宜。

張小魚，中國人民大學法學院碩士研究生，法律從業經驗15年，人社部人力資源高級管理師，現為北京市工商局公職律師。

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