機構改革：一場國家治理的深刻變革

3月13日，一位市民用手機拍下國家糧食局門牌。按照國務院機構改革方案，國務院正部級機構將減少8個，副部級機構減少7個。消息一出，市民紛紛來到即將消失的機構門牌前拍照留影。本組圖片攝影/新京報記者 朱駿

「我們單位又要更名了，不過，這次更名與以往幾次截然不同」，3月14日，看著在環保部門前合影留念的市民，環保部原核安全總工程師楊朝飛說。

此前一天，3月13日，十三屆全國人大一次會議聽取國務委員王勇關於國務院機構改革方案的說明，包括環保部在內，國務院減少8個正部級機構、7個副部級機構。

昨日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關於國務院機構改革方案的決定，批准了這個方案。改革開放以來的第八輪機構改革大幕拉開。

「改革力度遠超預期」，楊朝飛說。13日以來，全國人大代表們審議國務院機構改革方案時也表示，這是一場超預期、全方位的改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。

環保部36年「三步曲」

起初，環境保護局只是城鄉建設環境保護部內設的一個局級單位。楊朝飛坦言，「以一個局級單位的身份很難去協調其他部委，想往國務院上報文件或向地方下發文件，有時在部里就被否定了，就覺得想干工作但施展不開，老受限制」。

1984年，楊朝飛調入國務院環境保護局工作，親歷了環保部數次機構改革。

「從1974年設立的國務院環境保護領導小組，到即將成立的生態環境部，中國環保機構40多年裡至少有過7次大變化」，楊朝飛說。

起初，環境保護局只是城鄉建設環境保護部內設的一個局級單位。楊朝飛坦言，「以一個局級單位的身份很難去協調其他部委，想往國務院上報文件或向地方下發文件，有時在部里就被否定了，就覺得想干工作但施展不開，老受限制」。

楊朝飛回憶，為了解決環保局地位太低的問題，1984年，國務院成立了一個協調機構——環境保護委員會，由副總理挂帥。1988年，環保局正式獨立，升格成副部級的國家環境保護局，下設10個司。1998年，環保局再次升格，成為正部級的國家環境保護總局。可是，環保總局並不屬於國務院組成部門，國務院重大會議環保總局還是不能參加，「直到2008年環保部成立，成為國務院的組成部門，才完全解決了環保部話語權的問題。」

環保部40餘年來的變遷，只是國務院機構改革的一個縮影。

「從環保部這個視角，折射出改革開放以來機構改革的脈絡」，曾多次參與過改革外圍論證的國家行政學院教授汪玉凱對新京報記者說。

此前，國務院分別於1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次機構改革，「基本上平均每5年就進行一次政府機構的調整。為什麼這麼頻繁？因為1982年以來，我國一直處於激烈的經濟社會深刻變革之中，每一次改革都是圍繞當時需要解決的問題。」

汪玉凱認為，此前的七輪改革，可以分為兩個大的階段：從1982年開始到1993年，機構改革圍繞走出計劃經濟困局，開始探索市場經濟中的政府架構；1998年到2003年，初步按照市場經濟架構的要求，搭建起政府架構。2008年則開始探索大部制改革，2013年延續了大部制改革思路。

本輪改革則是進入新時代的中國，面對社會主要矛盾的變化和國家治理體系和治理能力現代化的需要，展開的全面改革。

「板子該打誰，全都解決了」

全國政協委員、全國社保基金理事會理事長樓繼偉在會議討論中舉例說明「九龍治水」多頭管理的弊端，「一隻蛤蟆跳進水裡，歸農業部管，蹦到岸上就歸林業局管」，「種牡丹歸林業局管，改種芍藥就得歸農業部了，一個是草本、一個是木本」。

在楊朝飛看來，即將成立的生態環境部，是1982年以後，國家環保機構的第四次「更名」，「其實，叫更名並不確切，因為這一次並不只是名稱的變化，生態環境部整合了7個部委的環保職責」。

按照國務院機構改革方案，生態環境部整合了環保部的職責；國家發改委應對氣候變化和減排職責；國土資源部的監督防止地下水污染職責；水利部的編製水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責；農業部的監督指導農業面源污染治理職責；國家海洋局的海洋環境保護職責；國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區環境保護職責。

「到底板子該打誰，全都解決了」，楊朝飛認為，上述改革方案，有望終結環保職能「九龍治水」、多頭管理的局面，「環保職能碎片化，原來這個問題比較突出」，以水污染為例，企業排的污水，在岸上環保部門管，到了河裡歸水利部門管，可能在岸上時，水質還是達標的，但流到河裡就不達標了，而各部門自說自話，不能真實反映污染狀況。

全國政協委員、全國社保基金理事會理事長樓繼偉在會議討論中也舉例說明「九龍治水」、多頭管理的弊端，「一隻蛤蟆跳進水裡，歸農業部管，蹦到岸上就歸林業局管」，「種牡丹歸林業局管，改種芍藥就得歸農業部了，一個是草本、一個是木本」。他說，有時候幾個部門開會，還沒講完大家就「打起來了」，互相質問「你的手怎麼伸到我部門來了？」

3月13日，市民在國家旅遊局門牌前留影。當日，十三屆全國人大一次會議聽取關於國務院機構改革方案的說明。

2013年3月14日，市民在鐵道部牌匾前合影留念。根據當年的國務院機構改革和職能轉變方案，實行鐵路政企分開，不再保留鐵道部。新京報記者 侯少卿 攝

改革方案不迴避利益調整

中國行政管理學會副秘書長沈榮華認為，僅從國務院機構改革方案看，體現出不迴避權力和利益調整的特點，重塑新的利益格局，「從根上解決了過去職能交叉、重疊等痼疾，對進一步轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府，意義重大深遠」。

「早在1988年，機構改革就提出了轉變政府職能目標，到現在30年了，可見轉變職能有多難」，汪玉凱對新京報記者說，此前各輪改革特別是2008年以後的大部制改革，要解決的一個重點問題就是政府部門職能交叉、重疊，「但是機構改革相當於刀刃向內，給自己開刀，改革難度可以想像，所以之前的改革，遭遇過機構膨脹、有些部門機構『反覆』等問題」。

中國行政管理學會副秘書長沈榮華參與了2008年的大部制改革方案的設計，並對2013年國務院機構改革進行了前期調研，提出課題報告。據他回憶，2008年那次改革之前，專家已經提出組建市場監督管理總局的方案，將工商行政管理、質量監督檢驗檢疫、食品和藥品監督管理等職能整合起來。

「豬肉沒賣之前是一個部門管，上市是另一個部門管，到餐桌上又是一個部門來管。實際上管理是重複的，資源也浪費了。」當時，沈榮華與課題組在廣東、江蘇等地調研時發現，很多地方已經率先試點成立了市場監管局，運行得還很不錯。

那時改革的原則是成熟的先行，而整合市場監管還沒有到非常迫切的程度。「當時問題比較突出的是食品藥品監督，社會反應強烈，於是先對這部分進行了改革，2013年成立正部級的食葯監總局。」

沈榮華認為，此前的各輪改革，是認識和把握機構改革規律的一個過程，經過不斷探索，如今「下決心解決多年想解決而沒有解決的問題」的時機已經成熟。僅從國務院機構改革方案看，體現出不迴避權力和利益調整的特點，重塑新的利益格局，「從根上解決了過去職能交叉、重疊等痼疾，對進一步轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府，意義重大深遠」。

他分析說，以國家發改委為例，主要保留了宏觀調控、戰略規劃職能，一些微觀職能多數都已分解，例如把農業投資放到農業農村部，組織編製主體功能區規劃職責放到自然資源部，應對氣候變化和減排職責放到生態環境部等。

機構改革不僅僅是簡政放權

國家行政學院教授竹立家說，按照總體設計，國務院機構改革剛剛走出了第一步，之後還有黨政群聯動以及地方層面的機構改革。

國務院機構改革是黨和國家機構改革整體設計中的一塊「拼圖」。

十九屆三中全會的公報中提到，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，中央和地方各層級機構。公報強調，黨政軍群各方面機構改革要加強配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應。

國家行政學院教授竹立家接受新京報採訪時表示，在新時代啟動的本輪改革，「主要目的就是要適應發展中心的變化，解決兩個『還不完全適應』，黨和國家的機構設置和職能配置，同統籌推進『五位一體』總體布局、協調推進『四個全面』戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。」

「進入新時代以後，我們的主要矛盾發生了變化，要以人民為中心實現發展。因此機構改革不再僅僅是簡政放權，而是要適應發展中心的變化，推進國家治理體系和治理能力的提升，進而真正實現高質量發展，以人民為中心的發展」，竹立家說，按照總體設計，國務院機構改革剛剛走出了第一步，之後還有黨政群聯動以及地方層面的機構改革。

3月13日以來，應該如何切實保障機構改革的有效推進，成為代表委員們熱議的話題，代表委員們紛紛表示，堅持黨的全面領導是確保改革成功的關鍵。

全國政協委員、九三學社江蘇省委副主委、南通大學校長施衛東表示，黨的堅強領導是這次國務院機構改革的根本保障。「我相信，只要有黨的堅強領導，任何有益的改革措施都可以順利推動。」

「歷史和實踐證明，只有堅持黨的全面領導，改革才能在重要領域和關鍵環節取得重大進展。」全國人大代表、青海省西寧市市長張曉容說，要不斷加強黨的全面領導，以群眾最關心的問題為導向，完善生態文明、綠色發展、民生改善等重點領域的體制機制。

全國人大代表、陝西省銅川市市長楊長亞說，國務院機構改革涉及中央與地方、部門和區域之間的多重關係，要按照中央統一部署和要求，結合當地發展實際，合理設置和配置各級機構及其職能，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能。

「這次的機構改革與以往不太一樣，過去主要是針對政府部門的改革，這次是黨和國家的機構改革，覆蓋面很廣。改革的重要特點是加強黨的全面領導。」全國政協委員、中央黨校教育長羅宗毅說：「中國共產黨在我們國家和社會各項事業發展中，發揮著領導核心作用。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，也是中國特色社會主義制度的最大優勢。既然如此，就要把制度優勢轉化為國家治理效能。」

數說歷次國務院機構改革

1982年 精簡了各級領導班子，加快了幹部隊伍年輕化。國務院所屬部委由52個裁併為42個。

1988年 重點圍繞經濟改革轉變政府職能，淡化經濟管理部門的微觀管理職能。國務院部委由原來的45個減為41個。

1993年 以政企分開為中心，目的是構建社會主義市場經濟基本框架。國務院原有組成部門由42個調整為41個。

1998年 以中央政府人員、機構減半為目標，政府職能轉變有了重大進展。國務院組成部門由40個精簡為29個。

2003年 為了適應加入世貿組織，提出了決策、執行、監督三權協調的要求。除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門28個。

2008年、2013年 繼續圍繞轉變政府職能這個核心，探索建立大部門體制。2008年，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門27個。2013年，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

來源：人民網

采寫/首席記者王姝 記者 倪偉

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