自然資源部新使命：處理好自然資源監管與環境治理的關係

十三屆全國人大一次會議3月19日舉行第七次全體會議，根據國務院總理李克強的提名和大會投票表決，任命陸昊為新組建的自然資源部部長。

這是一個對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系並監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責的全新機構。

自然資源部部長陸昊

據國務委員王勇在3月13日所作的《關於國務院機構改革方案的說明》介紹，新組建的自然資源部將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編製主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

王勇介紹，國家將同時組建國家林業和草原局，監督管理森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源開發利用和保護，組織生態保護和修復，開展造林綠化工作，管理國家公園等各類自然保護地等。國家林業和草原局由自然資源部管理。

事實上，設立這樣的一個機構，黨中央、國務院在近年來的多次文件中都有所體現和說明。

中共中央、國務院關於加快推進生態文明建設的意見也明確，「健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，明確國土空間的自然資源資產所有者、監管者及其責任。」

去年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於創新政府配置資源方式的指導意見》（下稱《指導意見》）明確提出，「創新政府配置資源方式，自然資源方面要以建立產權制度為基礎，實現資源有償獲得和使用。」

在健全國家自然資源資產管理體制方面，《指導意見》明確提出，區分自然資源資產所有者和監管者職能，健全國家自然資源資產管理體制，依照法律規定，由國務院代表國家行使所有權，探索建立分級代理行使所有權的體制。

「產權制度的建設是自然資源管理的重要內容之一。只有自然資源資產產權明晰、產權體系健全，包括有償使用在內的很多自然資源資產管理工作才能更好地開展。」中國環境規劃院環境政策部副主任董戰峰說。

據第一財經記者了解，總體上看，目前我國自然資源管理體制呈現橫向適度分離、縱向相對統一的特點，即土地、森林、水等自然資源分散在不同的管理部門，每個部門對職責範圍內的自然資源實行資產管理、用途管制等相統一的管理模式。沒有統一的自然資源管理部門，按資源類型分別由國土、海洋、水利、農業、林業等部門管理。

在《中國機構改革與管理》（2016年第5期）上，中央編辦二司課題組介紹，根據憲法以及相關法律規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬於國家即全民所有（法律規定屬於集體所有的除外），由國務院代表國家行使所有權，但沒有明確由哪個部門代理或託管，自然資源資產在法律上缺乏具體明確的代表主體。在實際工作中，自然資源資產所有者職責由相關管理部門代行，所有者職責不清晰，產權虛置或弱化，所有權人權益不落實。

由於我國自然資源實行中央與地方分級管理，在實際工作中，絕大部分自然資源由地方進行管理，個別自然資源的實際控制人片面追求自然資源的經濟價值，忽視其生態價值和社會價值，造成自然資源的過度開發和生態環境的破壞。

而新成立的自然資源部，其重要的職責就是統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題。

中央編辦二司課題組認為，「在實現所有者和監管者分開、整合相關職責的基礎上，重點應處理好四方面的關係。」這也是新成立的自然資源部必須認真面對和完成的新使命。

這四個方面的關係包括：處理好政府與市場的關係。既要加強監管，又要在自然資源資產配置方面要發揮市場的決定性作用；處理好自然資源資產所有者與自然資源監管者的關係。建立溝通協商和監督制約機制，實現信息共享；處理好中央與地方的關係。分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間範圍；處理好自然資源監管與環境治理的關係。合理界定自然資源監管與環境治理的權責邊界，做到相互協調、相互促進。

復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青對第一財經記者表示，就頂層設計的重要性而言，在相關的中央政府部門之間開展協作顯然是自然資源監管的重中之重。

19日晚，北京大學環境管理系教授李文軍在接受第一財經記者採訪時表示，新成立的自然資源部將分散在各部門中的職責集中在一起，特別是草原這一塊，在部級機構下設一個司局級的專門機構來管理，這是一個很大的進步。

李文軍同時表示，自然資源部實際上同時管理著經營性自然資源資產和公益性自然資源兩類資源，而像保護地這一類公益性自然資源是不可以資產化的。這對於自然資源部來說，需要一個很大的思路轉換。

部分國家的自然資源管理部門及其內設監管機構。來源：國土資源部信息中心課題組

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