交通運輸部門體制改革的五個視點

當前交通運輸部門面臨著多項改革。筆者曾用幾個專題談到地方大部門制改革、集中行政許可權改革、綜合行政執法改革、承擔行政職能的事業單位改革、公務員分類改革等等這幾項改革……。當然可能還不止這些，收費公路改革、公路養護運行機制改革、公路管理體制改革等，也都是涉及到體制機制的改革。

這些改革中，綜合行政執法改革和承擔行政職能事業單位改革蓄勢待發。《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》提出「深化行政執法體制改革」，「全面推進承擔行政職能的事業單位改革」；2018年的《政府工作報告》則要求「大力推進綜合執法機構機制改革」。

綜合行政執法改革與承擔行政職能事業單位改革相互交織。整合設立綜合行政執法機構，必定涉及到機構與人員的性質；剝離事業單位承擔的行政職能，就需要設置好承接行政執法職能的行政執法機構。這就使得兩項改革你中有我、我中有你，需要統籌協調、整體推進。

同時，這兩項改革也是涉及面最廣、層次最深的改革，極為引人關注。

此前，已經有試點地區交通運輸部門分別開展了以綜合行政執法改革和承擔行政職能事業單位改革為主要內容的改革。雖然在官媒上全是喜報，但進展似乎並不算非常順利。但是如今的執行力越來越強。估計今年將會有更多地區的改革如潮湧至。

每當一地交通運輸部門改革方案出台、推進，都會引發或褒或貶的議論。筆者對改革的觀察，是看這幾個方面。

一看機構如何設置

主管部門所屬所屬的承擔行政職能事業單位改革的途徑，有「轉職能不轉機構」、「轉職能同時轉機構」兩種。

回歸主管部門的行政職能總量不大，而且主管部門已有職能相近的內設機構的，將行政職能劃轉至該內設機構。這就是「轉職能不轉機構」。

回歸交通運輸局的行政職能完整，由事業單位獨立行使，且主管部門沒有相應職能的內設機構的，職能劃轉的同時在主管部門單獨設置內設機構。這是「轉職能同時轉機構」。

兩種方式中，如能夠符合條件，應積極爭取「轉機構」，將事業單位整體轉為行政機構。

編製是被嚴格控制的資源。內設機構數也是。要多爭取內設機構數。交通運輸領域業務門類多、差別大，而且還在不斷增加。多設內設機構有利於形成扁平化的管理結構，有助於推進精細化管理，同時更多的中層職數也有利於幹部的成長。根據實際需求設置內設機構，與精簡機構的要求並不對立。

內設機構設置實際是對編製資源的再分配。要根據具體職能，合理設置內設機構。優先設置業務機構，壓縮非業務機構以及非業務人員編製。有的地方主管部門內設機構黨辦、綜合辦還分設，人事、宣傳、離退辦等內設機構一大堆，感覺不是很恰當。

有的地方能夠把地方鐵路、城市道路管理職能也併入到交通運輸主管部門，設置了相應的內設機構。這符合「一件事情由一個部門負責」的原則，也是大部門制改革的成果，好事。

不再承擔行政職能的事業單位能保留的也應盡量保留，一是為了系統的穩定，二也是為以後的改革打基礎。

二看行政職能怎樣回歸

承擔行政職能的事業單位改革，其核心是要讓行政職能回歸行政機關。

什麼是「行政職能」？

「行政職能」似乎是個模糊概念。很多時候人們會從廣義上理解，把「行政職能」大致等同於「政府職能」，包括了經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等方面。

而按照中辦、國辦《關於開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》（中辦發〔2016〕19號），承擔行政職能的事業單位是指「根據國家有關法律法規和中央有關政策規定，承擔行政決策、行政執行、行政監督等職能，完全或主要行使行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決等行政職權的事業單位」。

按照這裡的意思，「行政職能」包括行政決策、行政執行、行政監督；同時也可以認為是行使行政許可、行政處罰、行政強制、行政裁決等行政職權的功能。

改革中，沒有併入主管部門的事業單位，一時半會也裁撤不了的，會被調整為從事公益服務的事業單位，不再承擔行政職能。稱謂為「管理處」「管理局」等的，名稱會被改成「某某服務中心」「某某發展中心」。

而這裡「公益服務」的概念，也並不十分清晰。通常既可以是政府無償的基本公共服務，也可以由社會組織提供的帶有一定公益性質的有償服務。

交通運輸系統一些改革後應當從事公益服務的事業單位，其職能也很難算是「公益服務職能」，而更像是公益服務的管理機構，因為它們往往並不直接從事公益服務。在有的改革方案中，這類單位的職能儼然包括了「參與決策」、「編製計劃」、「統計調查」，有的「公路中心」職能甚至還赫然寫著「行業管理」。這些職能與「行政職能」真的很難區別。將來可能造成新的職能交叉。

交通運輸系統還有部分事業單位，本來就是為了在交通運輸某一子行業的實施行政管理而設立的，基本職能就是行業管理，屬於完全承擔行政職能的事業單位。例如道路運輸管理機構。如果這些事業單位剝離行政職能後保留下來，簡直象失魂的軀殼，其職能就更顯得不倫不類。

所以，改革中應當認真進行梳理，釐清行政職能，在此基礎上儘可能地將行政職能劃轉到主管部門或綜合行政執法機構。

三看綜合執法怎麼整合

綜合行政執法體制改革，源自「相對集中行政處罰權」工作。2002年10月，國務院辦公廳以國辦發〔2002〕56號轉發《中央編辦關於清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見》，開展綜合行政執法試點。黨的十八屆四中全會《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，明確將交通運輸列為推進綜合行政執法的重點領域。交通運輸部也先後確定了廣東、重慶和福建、河南、桂林兩批綜合行政執法改革試點地區。江蘇、四川、北京等地也自行開展了試點。

各地交通運輸綜合行政執法改革的模式不盡相同。根據整合的範圍，大致可分為「部分整合」、「全部整合」兩類。

「部分整合」，就是將交通運輸部門部分管理機構、部分行政執法職權進行整合。最常見的是公路領域綜合行政執法，將公路路政與道路運政的行政處罰、行政強制職權整合到交通運輸綜合執法機構。

「部分整合」模式的問題，是可能導致新的職責不清，監管重疊和空白並存。管理機構與綜合行政執法機構的職責劃分和執法協作又成了難題。

結合承擔行政職能事業單位改革，「全部整合」模式將是今後的方向。也就是說，交通運輸行業的公路路政、道路運政、航道行政、港口行政、水路運政、地方海事、船舶檢驗、質量監督等領域的所有行政檢查、行政強制、行政處罰等職能都進行整合，統一由綜合執法機構行使。這就大大減少了扯皮的機會。

這種整合的極致，就是將行政三分制中的「行政執行」全都集中到綜合執法機構；「行政決策」、「行政監督」留給行政主管部門。

還有一種整合，就是跨部門、跨行業的綜合行政執法。這其實是交通運輸執法行為「被整合」。這種罔顧專業分工的做法不具多少科學性。在開發區等一些特殊區域或許管用。在大部分地方，這種整合更大的意義在於標新立異。

四看綜合執法機構怎麼定性

交通運輸綜合行政執法機構是什麼性質的機構？

從字面上看，行政執法帶有「行政」二字，綜合行政執法機構歸入行政機構順理成章。

還可以從行為上分析。行政執法，是行政執行行為，當然屬於行政職能。綜合行政執法機構自然應當屬於行政機構。

2011年3月中共中央、國務院《關於分類推進事業單位改革的指導意見》將現有事業單位分為「承擔行政職能的」、「從事生產經營活動的」、「從事公益服務的」三類。從事公益服務的事業單位又劃分為公益一類、公益二類。按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，通過分類改革，最後保留事業單位序列的只有從事公益服務的事業單位。

而中共十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》，又將「公益類事業單位」分為「面向社會提供公益服務的事業單位」和「主要為機關提供支持保障的事業單位」。

如果綜合執法機構是事業單位，那肯定不是從事生產經營活動的事業單位。

如果綜合執法機構是事業單位，那會不會是承擔行政職能的事業單位？無論是《指導意見》還是《決定》，都要求推進承擔行政職能的事業單位改革，都強調「不再設立承擔行政職能的事業單位」。

也就是說，如果已經設立了屬於事業單位性質的綜合執法機構，那麼就進行改革；如果準備設立，那麼就不能再設屬於承擔行政職能事業單位的綜合執法機構。

如果綜合執法機構是事業單位，那會不會屬於從事公益服務的事業單位？對照《指導意見》和《決定》對公益類事業單位的兩種分類，綜合執法機構怎麼也無法對號入座。

排除了成為事業單位的可能，綜合行政執法機構似乎只能是行政機構。

但這僅是應然。現實中情況就複雜得多。

從已經設立的交通運輸綜合行政執法機構的性質看，只有廣東明確：「交通綜合行政執法機構，分別作為省、市、縣（市、區）交通行政主管部門的內設機構，以同級交通行政主管部門的名義實施綜合行政執法」。這應該算是行政機構。

其餘的交通運輸綜合行政執法機構應該都還屬於事業單位。好點的完成了「參公」，成為了參照公務員法管理的事業單位；有些則仍然是公益一類事業單位。有的經費來源還是自收自支。

需要說明下，儘管進行了資料查詢，但由於缺乏權威的統計，對交通運輸綜合執法機構性質的了解並不全面、準確。感覺很多綜合執法機構在自我介紹時語焉不詳，只是自稱「副局級行政執法機構」、「行政執法類單位」，似乎諱言自己的性質。儘管這些機構大多為「副局級」，但是機構的性質無疑比級別更重要。

那麼，是不是當前事業性質的綜合行政執法機構只能改革為行政機構，今後也只能設立行政性質的綜合行政執法機構？

按照目前的體制，應該是的。但是情況是會起變化的。

交通運輸部在《關於印發全面深化交通運輸改革試點方案的通知》（交政研發〔2015〕26號）附件《交通運輸綜合行政執法改革試點方案》中提出：努力將交通運輸綜合行政執法機構納入當地行政執法序列。注意這個「行政執法」序列，既不是行政機構序列也不是事業單位序列。

中辦、國辦《關於開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》（中辦發〔2016〕19號）和中編辦、交通運輸部《關於地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革試點有關問題的意見》（中央編辦發〔2017〕193號）中都提出：「通過改革，做到行政職能由行政機構承擔，執法職能由綜合行政執法機構承擔，公益服務職能由事業單位承擔，市場經營業務由企業承擔」。這裡將「執法職能」與「行政職能」、「公益服務職能」並列，讓「綜合行政執法機構」與「行政機構」、「事業單位」比肩。

在江蘇省《關於開展綜合行政執法體制改革試點工作的指導意見》等文件中，則更進一步在「探索理順綜合執法機構與政府職能部門的職責關係」。

這應該另有深意，不會是文件起草者們不懂得機構性質分類。

可能的情況是：為了不突破政府機構限額和現有行政編製總額，在行政機構、事業單位、企業之外，再臨時增加一種機構類型：「執法機構」或「綜合行政執法機構」，作為一種過渡形式。同時，推進簡政放權、轉變政府職能，結合事業單位分類改革、公務員分類管理改革，在條件成熟時，綜合行政執法機構再轉為行政機構。事實上，已經有學者提出了「增設行政執行機構類型」的設想。

這樣的猜度或許並不合適。好在根據中央編辦發〔2017〕193號文件規定，交通運輸行業綜合執法改革的指導意見將由交通運輸部、中央編辦聯合印發。《2018年交通運輸法制工作要點》也明確《關於推進交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》將在今年頒布實施。這是頂層設計。拭目以待吧。

五看人員如何調配

人，應當成為改革的主體而不是客體。任何改革都不應忽視人這一要因素。無論從穩定還是事業還是情感角度，都應保障在改革中各方的合法權益。

編隨事轉，人隨事走。改革中，原先承擔行政職能事業單位有這兩部分人員要「動」。

一是部分相關人員隨行政職能劃歸行政機構而過渡為公務員。公務員通常比事業幹部強，無論前途還是當下的待遇。如何量化業務量、如何爭取行政編製包括按比例置換行政編製名額是交通運輸部門面臨的大問題。

交通運輸部門以往似乎不太受有關部門的待見。這從參公審批中就可以看得出來。一些靠近領導機關和關鍵部門的研究中心、人才中心、信息中心、幹校、干休所之類的單位參公了，真正從事公共管理的交通運輸執法單位還在呆「公益類」。不希望這種不公平再現。

二是執法人員隨行政執法職能劃轉到新組建的綜合行政執法機構。綜合行政執法機構人員編製性質是關鍵，這與各地交通運輸綜合行政執法機構的性質相關。廣東省交通綜合行政執法機構使用行政執法專項編製，其他的基本屬於事業單位編製，具體也有參公事業單位、全額撥款事業單位、自收自支事業單位等的不同。這些都只是現狀。將來的目標，應該是行政執法類公務員。

眼下，綜合行政執法機構編製數的核定也是個問題，這需要主管部門據理力爭。

編製性質、數量確定後，改革還會面臨如何調配人員的問題。一般來說這種「動」是好事，所以要通過公平公正擇優的方式「動」。

在「兩不突破」的前提下推進改革是艱難的。這也是諸多改革長期推進緩慢或變形的主因。在批准各地組建城市管理局的時候，國辦就曾印發《關於繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發〔2000〕63號），要求「集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員」。但這並沒能夠得到貫徹。各地都有實際情況，其他條線可能更需要行政編製。

好在這次改革明確不能將在編人員「簡單推向社會」，保底沒有問題。對改革的推進也穩妥務實，一再要求條件成熟的先改，條件暫不具備的不急於求成，先行試點，梯次推進。

說了看交通運輸部門體制改革的五個視點，總的觀點是：設置的機構（無論內外）越多越好；划到行政機關的行政職能越多越好；綜合執法的整合範圍越大越好；綜合執法機構規格越高越好；到行政機構、執法機構流動的人員越多越好。

需要說明的是：這基本屬於脫離了各地實際的理論分析，難免一廂情願。各地機構設置編製安排因經濟社會發展水平、歷史積賬等情況差異極大。揪著自己頭髮離不開地球。同時，交通運輸部門改革只是整個行政體制改革的局部。改革主導者應該會有自己的全局考慮、長遠籌劃。這裡與大家交流的僅是我觀察改革方案的方式，純個人觀點。

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