新機構為健康中國積蓄新動能

新機構為健康中國積蓄新動能

國家衛生健康委員會、國家醫療保障局、國家市場監督管理總局……隨著新一輪機構改革方案落地，人們期待這些全新機構做好加減法，提高公共服務和社會管理職能，更好地推動健康中國戰略的實施，為人民群眾提供全方位全周期的健康服務。

《國務院機構改革方案》對國務院組成部門和其他機構進行了較大幅度的調整，減少了8個正部級機構和7個副部級機構，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門只有26個。

從整個改革方案和相應的說明來看，這次國務院機構改革強化了政府公共服務、社會管理職能，在衛生健康、醫療保障、食品藥品安全等人民群眾普遍關心的領域，加大了機構調整和優化力度。《方案》提出，組建國家衛生健康委員會、國家醫療保障局，並整合國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局等部門，組建國家市場監督管理總局，同時組建國家藥品監督管理局，由國家市場監督管理總局管理。通過國務院機構的「減、增、合、調」，可以看到，老百姓關心的醫療、醫保、醫藥的民生熱點有了權責更為明晰的管理部門。事關健康中國建設的制度建設更為完善，關係13億多人口可持續發展的國家治理體系更為完備，蓄積了經濟社會發展的新動能。

此次機構改革，搭建了健康中國的制度雛形，恰逢改革開放40周年的歷史節點，向前展望，也提出了新任務和新要求。全國兩會閉幕後，國務院總理李克強在會見中外記者時表示，我們以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，很重要的就是要貫徹以人民為中心的發展思想，人民政府工作的出發點和落腳點就是保障和改善民生，我們就是要保障基本民生，破除民生痛點，增加優質資源，惠及更多人民群眾。

3月20日，機關工作人員在

國家衛生和計劃生育委員會的牌子前留影。

健康報記者張丹攝

組建國家衛生健康委員會——

構建大健康管理新格局

5年前，在健康領域的大部制改革中，完成了衛生與計生的合併。5年後，國家衛生健康委員會這一新部門的組建，讓大衛生、大健康理念的落實路徑更為明晰和順暢。

接續衛生政策，創新健康建設

國家衛生健康委員會的組建，獲得了大量網友點贊。有網友認為，這一改革方案體現了國家對人民健康的高度重視，將更好地滿足人民群眾日益增長的健康需求。還有網民認為，把醫療服務、康復養老、健康管理等融為一體，不僅能緩解看病就醫難題，更將為人民群眾提供全方位全周期的健康服務。

「從稱謂和架構上，國家衛生健康委員會更加突出健康這一核心目標導向，更加強調行政主管部門在預防控制疾病、維護促進國民健康中的應用，改變了過去重治療、輕預防的功能定位。」北京協和醫學院公共衛生學院院長劉遠立說，組建新部門更加強調了全人群、全生命周期的衛生健康事業和產業的高質量發展和高效率監管，向建立「大衛生、大健康」的管理體制和格局邁出了一大步。

在中國人民大學衛生醫療體制改革與發展研究中心主任王虎峰看來，組建衛生健康委員會是一個明確的信號，意味著健康中國戰略的實施已經進入高潮階段。可以說，健康已經成為衛生部門工作的主題。稱謂中「衛生」和「健康」並列，體現了在我國「衛生」和「健康」之間承續和發展的關係，即對於過去衛生部門的一系列方針政策要進行承續，對於健康中國建設的內容則要大膽創新。

由「戰略設計」轉向「戰術執行」

在這次機構改革中，撤銷國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室，引發了一些討論和猜測。其實，國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室的工作機構及職責在設置之初就曾明確，領導小組屬於階段性工作機制，不屬於新設立議事協調機構，任務完成後即撤銷。

醫藥衛生科技發展研究中心副主任代濤認為，不再設立國務院醫改辦，將協調推進深化醫藥衛生體制改革的職責整合到國家衛生健康委員會，一方面說明深化醫改還要繼續，另一方面由國家衛生健康委員會協調推進深化醫改，不僅突出了其宏觀協調職能，也意味著深化醫改協調方式將有所變化。接下來，國家衛生健康委員會如何協調國家醫療保障局、國家藥品監督管理局，實現新形勢下「三醫聯動」的機制化和制度化，提高醫改的系統性、整體性和協同性，需要探索新的聯動機制。

劉遠立則認為，這次機構改革中的破與立，標誌著我國深化醫藥衛生體制改革的重點工作已經從戰略層面的頂層設計轉變為戰術層面的執行落實。負責醫改頂層設計的國務院醫改辦結束了為期10年的歷史使命。今後，國民健康政策的研究制定將成為國家衛生健康委員會的重要日常工作，而新成立的國家醫療保障局，在整合原來碎片化的醫療保障制度、定價制度之後，將會有條件和能力通過基於績效考核的支付制度改革以及購買服務機制的建立，推動醫療服務質量、效率的提高。

新機遇帶來新職能

對於新部門如何發揮新職能，代濤認為，國家衛生健康委員會對衛生健康事業改革發展和實施健康中國戰略負有重大責任。此外，新部門應更加關注老年、貧困等弱勢群體的健康照護和管理。「值得一提的是，科技創新是提高衛生健康服務能力水平的原動力，人才隊伍是提供衛生健康服務的主力軍。未來應更加註重發揮信息技術和科技創新的作用，加強健康人才培養培訓，特別是全科醫生、基層人才隊伍建設和亟須緊缺專業人才培養培訓。」

王虎峰說：「國家將工業和信息化部牽頭的《煙草控制框架公約》履約工作職責整合到國家衛生健康委員會，顯示政府在控煙方面將更多地從健康角度多加考量。將國家安全生產監督管理總局的職業安全健康監督管理職責整合進來，表明職業安全由過去的生產範疇問題，重新界定為健康領域的問題，未來不僅要儘力避免安全事故發生，更重要的是抓好『未然』，做好健康監督。」

衛生與健康管理機構大事記

●1949年11月21日，中央人民政府衛生部成立典禮於北京什剎海後海（清朝攝政王府舊址）舉行。馮玉祥將軍夫人李德全出任首位衛生部部長。

●1954年11月，根據國務院《關於設立、調整中央和地方國家行政機關及有關事項的通知》，中央人民政府衛生部改稱中華人民共和國衛生部，為國務院組成部門。

●2013年3月，根據十八屆二中全會審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，將衛生部的職責、國家人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務職責整合，組建國家衛生和計劃生育委員會，不再保留衛生部和人口計生委。

●2018年3月，根據《國務院機構改革方案》，組建國家衛生健康委員會，作為國務院組成部門。將國家衛生和計劃生育委員會、國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室、全國老齡化工作委員會辦公室的職責，工業和信息化部牽頭的《煙草控制框架公約》履約工作職責，國家安全生產監督管理總局的職業安全健康監督管理職責進行整合。同時，不再保留國家衛生和計劃生育委員會，不再設立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室。保留全國老齡工作委員會，日常工作由國家衛生健康委員會承擔。民政部代管的中國老齡協會改由國家衛生健康委員會代管。國家中醫藥管理局由國家衛生健康委員會管理。組建後的國家衛生健康委員會的主要職責是，擬定國民健康政策，協調推動深化醫藥衛生體制改革，組織制定國家基本藥物制度，監督管理公共衛生、醫療服務、衛生應急，負責計劃生育管理和服務工作，擬訂應對人口老齡化、醫養結合政策措施等。

新建國家醫療保障局——

被寄予眾多期待

在我國基本實現全民醫保覆蓋後，醫保早已與每一個人的日常生活、生老病死息息相關，因此《國務院機構改革方案》公布後，國家醫療保障局一亮相，就迅速引發社會關注。

終結碎片化瞄準公平性

《國務院機構改革方案》提出，將人力資源和社會保障部的城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、生育保險職責，國家衛生和計劃生育委員會的新型農村合作醫療職責，國家發展和改革委員會的藥品和醫療服務價格管理職責，民政部的醫療救助職責整合，組建國家醫療保障局，作為國務院直屬機構。

對此，中國藥科大學國際醫藥商學院副院長常峰表示，早在2013年，我國就明確提出，整合城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療的職責，由一個部門承擔。但該任務作為體量巨大的社會制度改革，一直是一個複雜的系統工程。國家醫療保障局集價格管理、招標採購、醫保支付等多項職能為一體，結束了現階段醫保管理體制碎片化的局面，也讓城鄉居民醫保管理權有了明確歸屬。

「過去，『九龍治水』的結果是三保合一舉步維艱。」南開大學衛生經濟與醫療保障研究中心主任朱銘來指出，國家醫療保障局的設立，將與支付相關的職能集中化，有利於構建公平的全民醫保體系。這一機構還包含藥品和醫療服務價格管理等職責，從而形成了從藥品源頭、看病費用管控到基金支付三位一體完整的監管體系，改變過去由於費用標準、醫保報銷等不歸屬同一部門管理而造成的矛盾。

對於組建國家醫療保障局，是否會弱化其與社會保險體系和社會救助體系的關聯？衛生髮展研究中心醫療保障研究室副主任顧雪非認為，醫療保障制度既是社會保障體系的一部分，也是醫藥衛生體系的一部分。組建國家醫療保障局，有利於全民醫療保障制度的發展和完善，因為醫療保險和養老保險等在籌資上的關聯仍然緊密，與醫療救助對象的界定和低保認定的標準仍然高度相關，與醫藥衛生體系更是骨肉相連。

推三醫聯動助醫院變革

顧雪非表示，隨著醫保的角色從被動的償付參保人醫療費用（即後付制），轉變為主動購買適宜的醫療衛生服務（即預付制），醫保的作用將從單一的分散參保人的疾病經濟風險，逐步擴展到發揮影響醫療衛生資源配置、改善衛生系統績效、促進人群健康等綜合功能。國家醫療保障局成立後，醫保與醫療、醫藥的關聯度會愈加緊密，也將進一步統籌推進醫療、醫保、醫藥「三醫聯動」改革。

「在國務院機構精簡的大前提下，新設立的醫療保障局，體現了對醫改的高度重視和深化醫改的決心。」國務院發展研究中心宏觀部副研究員江宇表示，這一改革觸動了過度分割的醫療衛生行政體系，向著「三醫聯動」走出了重要一步。

中國衛生經濟學會財會分會副會長應亞珍認為，國家醫療保障局有利於從體制機制和工作流程上實現「三醫聯動」；有利於推進醫保支付方式改革和統一監管，實現監管經辦的規範化、科學化、精細化，提升監管意識和能力。

安徽省衛生計生委主任於德志表示，國家醫療保障局的設立，標誌著我國醫療保障制度建設從按照人群分別建立醫保制度，實現人群全覆蓋的初級階段，進入建設單一支付方、提高保障水平與效率的新階段。今後，醫保將成為醫院變革的重要推動力，醫保支付方式將成為重塑醫療服務行為的重要槓桿，也是推進分級診療、解決群眾看病難看病貴問題等醫改工作的重要舉措。

向既得利益亮 向角色升級邁進

對於新機構將要面臨的挑戰，於德志認為，藥品與臨床技術醫保報銷目錄、藥品價格談判等，將是各方利益博弈的重點，難度之大、過程之複雜可以想像。

國家醫療保障局如何實現角色升級？江宇認為，可以推動一些過去想做、而沒有條件做的改革。「新機構應該敢於向既得利益亮劍，整頓藥品流通環節。」

「本次機構改革後，政府把醫療衛生服務和醫療保障的兩條責任主線分別落在了衛生健康委員會和醫療保障局身上，兩部門協同承擔公眾健康權益的保障。」應亞珍說，一方面，衛生健康委員會提供方便可及的醫療衛生服務，更好地維護全人群、全生命周期的健康權益，有利於政府更好地履行健康服務及管理責任；另一方面，醫療保障局從醫保基金安全有效出發，配合分級診療制度的實施，提高人群健康的公平性和可及性。機構組建後，兩部門如何釐清職責、深化合作，考驗著相關管理者的智慧。

醫保管理體制的歷史變遷

●1949年，中央人民政府衛生部成立。當時實行公費醫療，沒有醫療保險。公費醫療包含在醫療服務提供之中，由衛生部直接管理。

●20世紀90年代，在鎮江和九江兩個城市試點基礎上，國務院決定建立城鎮職工基本醫療保險制度。1998年，在政府機構改革中，原來由衛生部負責的公費醫療管理職能和正在建立的城鎮職工基本醫療保險制度，一併劃轉到勞動和社會保障部管理。

●2002年10月，《中共中央 國務院關於進一步加強農村衛生工作的決定》提出，在全國建立和完善農村合作醫療制度和醫療救助制度。新型農村合作醫療由衛生部負責，醫療救助由民政部負責。

●2007年，國務院決定在全國建立城鎮居民基本醫療保險制度，並確定由勞動和社會保障部負責。至此，「3+1」基本醫療保障制度框架初現。

●2016年，國務院決定整合城鎮居民基本醫療保險和新農合為城鄉居民醫療保險，基本醫療保障制度構架變為「2+1」。但國務院並未明確城鄉居民基本醫保管理的歸口問題。

●2018年3月，國務院機構改革方案確定，將人力資源和社會保障部的城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、生育保險職責，國家衛生和計劃生育委員會的新農合職責，國家發展和改革委員會的藥品和醫療服務價格管理職責，民政部的醫療救助職責整合，組建國家醫療保障局，作為國務院直屬機構。

食葯監、工商、質監「三局合一」——

藥品監管將更加扁平高效

在此輪機構改革中，藥品監管的職能變遷多少有些出乎意料。有業界人士表示，工商、質監和食葯監「三局合一」避免了監管真空和監管重疊，能真正全方位、全過程對市場進行監管。

華中科技大學同濟醫學院藥品政策與管理研究中心研究員陳昊說：「此次機構調整，形成了『大市場—專藥品』的模式。從頂層設計層面重構藥品監管體系，意味著我國藥品監管邁入嶄新的歷史時期。」近年來，政府持續推進基於大市場監管的市場監管綜合改革，大部分基層地區開始探索市場監管執法綜合體制改革。此次藥品監管體制調整體現了上述改革的原則與精神，同時保留了國家藥品監督管理局的相對獨立性。這是超越部門界限、超脫利益格局，針對我國藥品行業現狀和治理結構所採取的全新頂層設計。

對於未來新機構藥品安全監管的效果，陳昊認為，藥品監管涉及行業門類眾多、監管鏈條較長，具有強烈的跨專業、跨學科和跨領域色彩，適宜放在大市場秩序監管範疇內進行監管。

陳昊認為，事實上，在藥品生命周期管理過程中，藥品研發、生產環節有著強烈的專業色彩，監管重心應圍繞藥品的安全性、有效性、質量可控和風險管理來展開，因此，應將這一段特殊監管納入國家和省級葯監局的專業監管範圍。藥品流通和使用環節的管理重心是防範不規範的非市場行為發生，應納入市場秩序監管範圍。地市縣城層級的藥品監管重心其實正在於藥品的流通環節，應該更加突出市場監管屬性，而非專業屬性。因此，本次機構改革並沒有從整體上破壞葯監功能和職能的完整性，反而更加高效地組織了監管力量和資源。這對於有效精簡政府部門，減少人浮於事的行政成本，合理配置監管資源和人才無疑具有積極意義，也體現了「放管服」的行政改革方向。

同時，一名不願具名的專家表示，新的藥品監管體制改革設計，具有一定的垂直管理意義。在新的監管條件下，藥品監管權、藥品監管人員、執法人員等職能的重構問題，複雜且關鍵，後續政策落地還需逐步展開。

藥品監督管理機構的前世今生

●1998年3月，根據九屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》，將衛生部葯政管理局和原國家經貿委管理的國家醫藥管理局、中醫管理局合併，組建成立國家藥品監督管理局，全面承擔藥品從研製、審批、生產到銷售的全方位監管職能，為國務院直屬機構。

●2003年4月16日，根據2003年3月第十屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》和經2003年4月國務院批准的《國家食品藥品監督管理局主要職責內設機構和人員編製規定》，國家食品藥品監督管理局掛牌成立，為國務院直屬機構。

●2008年3月，根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》，國家食品藥品監督管理局歸衛生部管理，為衛生部直屬機構。

●2013年3月，根據《國務院機構改革和職能轉變方案》，將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監督管理總局，不再保留國家食品藥品監督管理局和單設的國家食品安全委員會辦公室。

●2018年3月，根據《國務院機構改革方案》，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。將國家工商行政管理總局的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局的職責，國家食品藥品監督管理總局的職責，國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合。同時，考慮到藥品監管的特殊性，單獨組建國家藥品監督管理局，由國家市場監督管理總局管理。市場監管實行分級管理，藥品監管機構只設到省一級，藥品經營銷售等行為的監管，由市（縣）市場監管部門統一承擔。國務院食品安全委員會將予以保留，具體工作由國家市場監督管理總局承擔。

文/健康報首席記者 葉龍傑

健康報記者 孫夢 寧艷陽 連漪 金仲夏 郭曉薇

編輯/管仲瑤

原創聲明：以上為《健康報》原創作品，如若轉載須獲得本報授權。

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