具有中國特色的產業政策模式：多層級模型

最新 03-23

改革開放以來，中國經濟取得了蓬勃發展，但是中國的經濟發展模式與日本、韓國、台灣等其他東亞經濟體的經濟發展追趕戰略是否如出一轍？本文將從產業政策的角度展開分析，通過對比中國與其他東亞經濟體的經濟發展模式，發現差異主要源於政府官僚結構的複雜程度，即中國的行政層級結構顯然多於其他東亞經濟體，導致中國產業政策的運作更為複雜。作者指出多層級的產業政策模式一直是中國大多數產業的常態，結合產業發展的經典案例，研究發現與中央政府直接負責產業政策的二級產業政策模式不同，中國延續中央政府制定政策，地方政府實施政策的傳統，這種多層級產業政策模式的有效性則主要依賴於中央和地方政府之間的互動和博弈關係。

在經濟發展模式的對比中發現，日韓等東亞經濟體的產業政策模式是兩層的，中央政府對產業政策有直接控制力，權利的集中保證了產業政策的高效運作，如日本的國際貿易與工業部，韓國的經濟計劃委員會、台灣的經濟事務部。這種模式具有「內嵌性「（Embeddedness），即政府直接面對產業和企業，向企業收集產業信息並將政策信息傳遞給企業，形成有效的雙向溝通渠道，產業政策的成功推行推動了經濟高速發展。然而，中國作為一個規模巨大的經濟體，地區之間發展水平不一，在產業政策和優先發展策略的制定上很難達到共識，形成中央政府制定政策，地方政府實行政策的多層級產業政策模式。改革開放以來的多輪行政改革導致中央政府各部門職能劃分不明晰，中央政府在產業政策的制定過程中，由於缺乏對地方政府的有效激勵機制，很難獲取相關產業和企業的準確信息。而地方政府主要關注地方企業在國內市場中的地位而不是整個產業的國家競爭力，同時還面臨政治、經濟、社會發展等多重任務和約束。因此中央政府各主管部門之間的橫向政策協調、地方政府與中央政府之間的縱向政策協調，增加了中國多層級產業政策模式的複雜性。

中央和地方政府的關係很複雜，利益目標不一致，如地方政府往往致力於本地發展而不一定是國家發展，央地博弈降低了信息傳遞和產業政策的有效性。作者以中國鋼鐵產業的產能過剩問題為案例，指出多層級的產業政策模式在加強行業內競爭的同時，卻不能順利淘汰過剩產能。為了促進經濟增長，地方政府通過提供優惠貸款、低價土地和其他優惠，降低鋼鐵產業進入門檻，大力投資基礎設施和房地產。產業競爭的加強會提高企業退出率，但是地方政府出於稅收和就業考慮，會給一些大企業提供補貼，長期中形成了中國鋼鐵產業的過剩產能。中央政府一直致力於去產能，但只對其直接領導的四大央企有直接控制力。在多層級的產業政策模式下，地方政府在限制投資和控制產能方面往往不遵循中央的政策，中央政府很難保證預期產業政策的執行和對整體產業結構的調控。

儘管如此，在某些情況下地方政府因地制宜的產業培育成功試驗，也會倒逼中央政府對產業政策的修改。作者以汽車產業為例，2004年以前中央政府只允許合資企業進入汽車產業，一些地方政府意識到低端小型汽車市場的增長潛力，本土汽車企業的發展得到庇護並佔據了一定的市場份額，這得到中央政府的認可，並修改了汽車產業政策允許本土汽車企業的發展，這被鄭永年（2013）稱為「行為聯邦制」。但是這樣的產業政策也不是放之四海而皆準。作者認為2004年之後的汽車產業政策是一個失敗的案例。在修改汽車產業政策後，本土汽車企業的發展初見成效，但在中國汽車市場的份額停滯不前，如表1所示，中國的汽車產量從2008年的670萬輛增加到2015年的2100萬輛，其中本土車企的份額僅從39%上升到41%，中央政府推出了若干政策試圖提高本土汽車品牌的市場份額，但成效有限。當行業環境、中央和地方的關係發生變化，一方面，地方政府試驗創新的激勵不足，只會選擇性執行中央的政策，同時中央政府調控汽車產業的政策選擇有限而複雜，2004年後汽車產業政策不復有效。

那麼未來中國產業政策的模式是多層級的還是兩層的呢？作者認為這取決於中央與地方政府之間的分工是否以及會如何發生變化。中央政府一直在努力尋找保證其產業政策有效實行的途徑。現屆政府在2013年提出的改革計劃旨在限制地方政府投資融資的權力，降低總體投資率，減少過剩產能，重視環境保護，改革幹部績效評估體系。而產業升級中進入門檻比較高、優先發展的高新產業，如高鐵、電力、通訊、飛機、石油等，中央政府對產業的直接指導可能是很好的選擇，如中國高鐵產業的快速發展就是得益於兩層產業政策模式。無論是多層級產業政策模式，還是兩層產業政策模式，其有效性都取決於中央對地方政府的有效監督與雙方協調分工。

（葛婷婷編寫）