一場針對窮人的戰爭：WTO的崩潰如何傷害最窮苦大眾

不久前，特朗普簽署了提高進口鋼鐵和鋁產品關稅的命令，這又讓人們開始擔憂全球貿易戰爭的到來。但事實上，過去一段時間以來，國際貿易體系已經漸漸開始瓦解了。對國際貿易組織（WTO）稍加觀察就不難發現，如今的國際貿易體系形同行屍走肉也是情有可原的。

僵局持續不斷，也影響到了多哈談判的進度，該談判上一次有所突破還是在2001年，而這也有損負責監督談判進程的WTO的信用度。2015年於肯亞首都內羅畢舉行的世貿部長級會議正好趕上了該組織成立20周年紀念，這本該是一件值得慶祝的事情。可實際上，事情卻變得令人難堪：有史以來，部長宣言第一次沒有達成一致，而是出現了根本性的分歧，哪怕是重申多哈談判的權力這一議題——後者一直嘗試開啟一輪更加進取的談判，用以促進多邊自由貿易發展，並時刻關注當下的發展議題。2017年在布宜諾斯艾利斯舉行的部長級會議上，WTO又刷新了「下限」：這次會議居然空前地沒有發表部長宣言。WTO看起來正在哭哭啼啼地走向它不光彩的終點。而如果全球貿易機制果真崩塌了，那對每一個參與者來說，尤其是對世上最窮苦的大眾來說，下場都會非常糟糕。

位於瑞士日內瓦的WTO總部

對發展中國家和最窮苦大眾的傷害

在2010年，聯合國千年發展計劃其中一個目標達成了，那就是極端貧困人口數量減半。推動達成這一目標的最重要因素要屬眾多發展中國家的經濟增長，尤其是中國和印度。這些增長得益於諸多因素，但最關鍵之一當屬國際貿易。大量調查研究顯示，那些充分利用低關稅和開放市場所帶來的機遇的國家或地區，在經濟增長方面做得尤為出色，同時也受益於一個具備富有執行力的貿易規則的可靠體制，即在WTO的主導下進行一切談判、監管和計劃施行。

不過，目前仍有6到7億人口處於日收入低於1.9美元的狀態，這些人主要都集中在中低收入的發展中國家。例如，4.5%的巴西人的生活水平低於極端貧困線下；印度也有6%的人口處於同樣的狀態；而在阿富汗和奈及利亞，這類人占該國總人口多達34%和42%。要解決全世界範圍內窮困人口面臨的問題，還有許多工作需要去做，而朝著這一目標，最起碼要做到繼續堅持面向發展中國家的市場開放，並保持關稅的可預知性以及非關稅壁壘。如果WTO垮台了，富裕國家能夠輕而易舉地抬高針對窮國的關稅，並採取更多貿易保護主義措施來打壓進口貿易。如此一來，那些靠出口貿易獲得經濟增長，並使其生產線適應了出口市場需求的發展中國家，將會因此遭到重創。在這些國家出口貿易的衰退會直接影響到相關產業的生產者和工人們，給窮困人士帶來大量損失，而他們是最不能承擔起這一損失的人群。

而且，這一損失的代價遠不止短時間內的失業人數激增，以及必需品的物價飛漲。貧窮國家從WTO那兒最為重要的獲益，首先是他們能夠和更加強大的國家同處於相對公平的競爭環境中。在WTO之外，在一些雙邊和區域合作中，迫使一些國家接受嚴苛的條件，例如通過嚴厲到讓這些國家難以實現的環境或勞工標準等，會變得更加輕鬆。而相反，WTO的貿易機制則會給發展中國家提供不可或缺的優勢。從正式角度來看，WTO組織內部全體成員均享有同等的表決權利（這和聯合國以及國際貨幣基金組織的投票方式有很大不同）。這是一項非常強而有力的公平措施，基於共識的決策機制，使得哪怕最弱小的成員都能具備法理上的否決權，這也使得這項公平措施顯得更加有力。而從非正式的角度來看，這一貿易體系內既有「觀眾」，又有一些共同工作的貿易夥伴，也能讓貧窮國家同志同道合的成員國結成合作關係。這些年來，不斷出現一些強大的聯盟，讓窮困國家和中等收入水平國家（有時甚至還有一些發達國家）能在一起緊密合作，使得它們能在多哈談判中發出遠超過自身體量的聲音。其中一個例子就是33國集團（G-33）。它最初由包括中國、印度、印度尼西亞、奈及利亞、巴基斯坦等在內的33個國家發起，如今已經有多達47個成員，該組織抵制了發達國家所要求的發展中國家和經濟體更大幅度地開放本國農產品市場的呼籲。20國集團（G-20）最初由巴西、中國和印度發起成立，如今已經包含23個發展中國家，則呼籲要求發達國家進一步開放農產品市場。沒有WTO的話，發展中國家既沒法在法理上保護自身權益，同時也無法形成有效的聯盟以增加自身的談判籌碼。

其次，WTO給發展中國家帶來的好處是爭端解決機制（DSM），這一機制讓成員國得以在其他成員違背相應貿易規則的時候將其「告上法庭」。WTO將根據爭端作出裁決，並對違反規則的成員國處以相應的懲罰。儘管仍然存在一些阻礙（例如同富裕國家打官司需要貧窮國家在技術和法律層面的大量投入，並且低收入水平國家有時候會因為資源和能力的缺乏而無法發起訴訟），使得貧窮國家無法放心訴諸這一機制，但數據顯示，這些成員國還是在這方面進行了相當程度的學習，並且卓有長進。雖說美國和歐盟是這項爭端解決機制最為積極的使用者（自1995年以來，它們分別發起了115和97例訴訟），但許多發展中的大國也頻繁地提出投訴。例如，中國就發起了15次訴訟，印度有過23次，巴西則有31次。不過別以為DSM只是發達國家和崛起中的大國們才能擔得起的。有時候也會有大衛出來挑戰巨人歌利亞。例如在2005年，厄瓜多曾經就美國針對其白蝦出口所採取的打壓措施而訴諸DSM，並且，儘管雙方國力差距懸殊，厄瓜多最終還是獲勝了。

放任WTO走向崩潰，並且目送世界回到那個權力不受限制的強權政治環境中，其代價可不僅僅是讓南方國家（global south）及其窮苦百姓們遭殃這麼簡單。

從雙贏到雙輸

縱使WTO的垮塌會給最窮困的國家帶來最具破壞性的打擊，這也不意味著富裕國家們就能從中輕鬆脫身，因為由此引發的貿易保護主義還會給發達國家和經濟體中貧窮的消費者們以嚴重的傷害。他們將沒辦法買到來自發展中國家物美價廉的進口商品，包括一些最為重要的日常生活必需品，包括水果、蔬菜、衣物、鞋子等等，這些物品都是一個普通人在其可支配收入範圍內的大部頭開銷。

而關稅提高對就業所造成的影響，充其量只是優劣參半。要說會有任何收益的話，也都只是相對而言的。例如說，提高鋼材進口關稅或許能夠提高相關產業的就業率——儘管關稅並不能挽救因技術革新所導致的失業情況——但相應地，美國的其他依賴進口鋼材的產業，例如汽車產業或電力機械產業，都會面臨著生產成本的提高。而反過來，這也會給這些產業在國內國外的競爭力、利潤率以及它們僱傭員工並支付薪酬的能力帶來消極影響。此外，其他國家不可能對這樣的情形坐視不管。報復性的舉措甚至可能不僅僅局限於鋼材和需要消耗鋼材的領域。中國是美國第二大的農產品出口市場國，而如果中國在大豆、穀物、肉製品和棉花進口上增加貿易壁壘的話，這可能會導致美國國內多個領域的大面積失業。當然，如果中國採取這類措施，對本國的消費者也不是什麼好事，因為他們也相當依賴來自美國的這些進口物資。如此一來，幾乎所有參與其中的經濟體都將走向一個完全毫無必要的、令人沮喪的雙輸局面。因此，貿易戰爭勢必會帶來雙輸，尤其會傷害到發達國家和崛起中的大國里最貧窮的那些人。

為何現狀變得如此糟糕？

普遍認為，現階段美國的貿易政策是導致WTO陷入今天這般田地的主要原因：無論是特朗普的反貿易自由言論，還是美國如今在WTO談判中所扮演的，日漸轉居幕後的角色，或者是為阻撓DSM上訴機構的新成員任免而架空DSM的嘗試等等。不幸的是，造成WTO今天的悲慘境況的原因遠不止這些。

早在特朗普當選總統之前，美國就已經表露出其貿易保護主義傾向了。例如，奧巴馬政府就曾經對進口自中國的鋼材課以五倍的重稅，聲稱要保護美國的工人們，在多哈談判做出讓步時又不情不願，並突然丟下WTO不管，轉頭成立了跨大西洋貿易與投資夥伴協議（TTIP）和跨太平洋夥伴關係協定（TPP）這樣的超大型區域協議。

WTO自身的制度發展也辜負了其成員國的期望。決策機制依然仰仗於共識外交，從原則上講這是一個很棒的設定，但對於有著160個成員國，並且國與國又有著不同的利益訴求的龐大組織來說，這一機制未免顯得過於不便了。所謂「單一承諾」原則，即必須對協議的各個細節達成一致之後才能達成協議的原則，也讓有著不同利益追求的各成員得以拖緩多哈談判的進度，以謀取自身的利益。WTO需要設立新的規則，以適應由於時代發展所帶來的各國權力平衡關係以及相關需求的變化，但即便是在這條戰線上，它也遭遇了重創。

崛起中的新勢力們，也必須為WTO的失敗承擔相應的責任。在多哈談判中，這些發展中大國們常要求發達國家進一步開放市場，但反過來卻又不肯相應地擴大本國市場的開放化。隨著金磚國家繼續在發展的道路上大步前行，要求這幾個發展中國家承擔起更多國際責任的呼聲也越發響亮。這也意味著這幾個發展中的大國需要做好更充分的準備，來和發達國家，包括其他金磚國家成員互相做出讓步措施。其他處於中等收入水平的發展中國家也應該為WTO的敗局承擔責任。如果這些國家確實承擔起相應責任的話，那麼至少還能把美國重新叫回到談判桌前。最起碼地，這些舉措還能夠保障其他WTO成員們的貿易機遇。

WTO的成員國們，不論是富裕還是貧窮，都應該充分地認識到多邊貿易帶來的好處了，但同時，它們也必須承認國際貿易會在本國的部分領域帶來一定的損失，並致力於解決其帶來的問題。在過去，因為在這方面做得不夠好，也在相當大程度上導致了一些人對WTO產生了怨恨情緒。糾正這一偏差會為該組織帶來革命性的、積極的影響。儘管WTO的搖搖欲墜並不能單單歸咎於特朗普一個人，但他所引發的對WTO垮台以及可能到來的貿易戰的恐慌，也許會刺激到WTO組織本身，使其自身能夠重新回到正確的發展道路上去。

本文原載美國《外交事務》雜誌網站（www.foreignaffair.com），作者Amrita Narlikar系德國全球與區域研究院（GIGA）主任，漢堡大學教授，庄沐楊譯。

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