解碼機構改革：職能加強或減弱，誰是贏家
（這一輪機構改革的重點不在於縮減政府組成部門數量，而在於通過機構改革，對分散在各個部門的相關職能、特定職能進行優化整合、優化重組，形成相關職能領域的大部制體制，著眼於理順和優化各個部門的職能配置，進一步轉變政府職能、優化政府職能。圖 / 視覺中國）
《財經》記者 降蘊彰 王麗娜/文 王延春/編輯
3月13日，國務院機構改革方案對外公布。除國務院辦公廳外，國務院將設置26個部門，其中新組建的部門有自然資源部、生態環境部、農業農村部、文化和旅遊部、國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部；重新組建了科技部、司法部。對國家發改委、財政部等核心部門的職能也做出相應調整，有的部門則被撤銷。
國家行政學院教授汪玉凱、張春曉、竹立家等專家在接受《財經》記者採訪時均表示，新一輪國務院機構改革最突出的特點是優化重組、優化整合的力度空前。像新組建的「國家衛生健康委員會」，是在撤銷國家衛生和計劃生育委員會的基礎上組建起來的，從部門名稱的變化看，國家已經不再強調「計劃生育」制度，這具有劃時代的意義。
在對國家發改委、財政部、審計署等重要部門的職責優化中，審計署堪稱這次改革的大贏家，國家發改委的重大項目稽查、財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國務院國資委的國有企業領導幹部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責都被劃入審計署，審計署的職權範圍和權力都被加強；相應地，國家發改委的職能則有所弱化，原來擁有的組織編製主體功能區規劃職責劃入自然資源部、應對氣候變化和減排職責劃入生態環境部、農業投資項目劃入農業農村部、價格監督檢查與反壟斷執法職責劃入市場監管總局、藥品和醫療服務價格管理職責劃入國家醫保局……
在本輪國務院機構改革中，監察部、國家預防腐敗局被併入國家監察委員會也引起了外界關注。按照全國「兩會」審議通過的憲法修正案有關規定，「國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責」。
汪玉凱告訴《財經》記者，新設立的國家監察委員會地位僅次於國務院，排在最高人民法院和最高人民檢察院前面，有利於對權力濫用、貪污腐敗進行更有效的遏制。
新一輪機構改革並不局限在國務院或者行政層面的機構改革和職能優化，而是涉及黨、政府、人大、政協、司法、軍隊、事業單位、群團、社會組織等全方位的機構改革。
採訪的一些專家解讀，中央與地方財權事權重新劃分也是新一輪機構改革的重要內容。
從整體上看，新一輪機構改革是十一屆三中全會以來對黨和國家機構職能體系的全方位優化和重構。
部委職責重整
一位不願具名的知情人士透露，這次國家發改委職能將有所弱化。國家發改委是國務院的綜合協調部門，素有「小國務院」之稱。在前兩輪機構改革中，國家發改委的職能都有擴延：2008年，新組建的國家能源局劃入國家發改委管理；2013年，國家人口和計劃生育委員會研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發改委。
目前國家發改委內設司局幾乎涵蓋了工業、交通、能源、就業等國民經濟所有領域，職責範疇則包括國民經濟規劃、產業和投資政策、體制改革、價格等，並參與財政和貨幣政策制定。交通運輸部、環保部、衛生部等很多部委都能在發改委找到對應司局和處室。作為宏觀調控部門，國家發改委也負責財政、信貸、物資的綜合平衡。
對此，國務院發展研究中心研究員魏加寧接受《財經》記者採訪時表示，從建立現代化經濟體系的角度看，國家發改委的宏觀調控職能應該相應弱化。由於宏觀調控是總量政策，作為總量政策手段，貨幣政策和財政政策在央行和財政部，因此，發改委加入了「宏觀調控」職能時，往往由於缺乏總量手段而不得不採取行政手段，宏觀調控就變成了結構調整，微觀干預。
中歐國際工商學院教授許小年曾表示，發改委的存在，嚴重扭曲了資源分配，對發展市場經濟有害無益，甚至呼籲直接解散發改委；中國(海南)改革發展研究院院長遲福林也直言，國家發改委把行政審批和監管混為一體，「別說社會問題、經濟問題，也難防犯自身腐敗」。
接受《財經》記者採訪的多位專家均認為，預計隨著機構改革的進一步深化，發改委將逐步失去大部分監督職能，工作重點或將有所聚攏。
在大部制改革方面，新組建的自然資源部整合了國家發改委、國土部、住建部、國家海洋局等有關國家自然資源管理的職能，實現了自然資源管理的大部制；新組建的生態環境部是在環保部的基礎上，整合了國家發改委、國土部、水利部、農業部等部門有關生態和環境保護的職能，實現了生態環境職能的大部制；新組建的文化和旅遊部則是將文化部、國家旅遊局的職責整合，實現文化和旅遊產業行業管理的大部制。
應急管理部、退役軍人事務部也是新組建的兩個部門。過去雖然有相關部門負責這兩項工作，但在國務院級別都不高。像國務院辦公廳設置的國務院應急管理辦公室，更像是國務院總值班室，主要承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用，這次新組建的應急管理部，整合了國家安全局、公安部等12個部門的相關機構和職能，人事變動大，機構規格也大幅提升。新組建的退役軍人事務部，一方面整合了多個部門的相關職能，另一方面在機構級別層次上，也大幅提升了退役軍人事務管理和應急管理的級別。組建這兩個新的部門，彰顯國務院對退役軍人事務和應急管理職能的重視。
新一輪國務院機構改革對民政部、水利部的衝擊不小。民政部的老齡工作，退役軍人安置工作、優撫工作，救災、醫療救助等重要職能均被划出。有專家分析稱，民政部職能職責被弱化，可能與2016年被查的民政部原部長李立國、原副部長竇玉沛等官員的巨額腐敗案件有關，損害了民政部的聲譽，也給黨和國家造成巨大損失。
從1978年12月十一屆三中全會至今，中國已經實施了七次機構改革。國務院組成部門由52個縮減至目前的25個。實施新一輪機構改革之後，正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，但國務院部門總計將增加到26個。
對此，專家們解讀，這一輪機構改革的重點不在於縮減政府組成部門數量，而在於通過機構改革，對分散在各個部門的相關職能、特定職能進行優化整合、優化重組，形成相關職能領域的大部制體制，著眼於理順和優化各個部門的職能配置，進一步轉變政府職能、優化政府職能。
中財辦主任、國家發改委副主任劉鶴3月13日在《人民日報》撰文指出，目前中國一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節、效能不高等問題較突出，一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理，而要解決這些問題，就必須深化黨和國家機構改革。
據全國人大代表、全國人大財經委員會副主任委員尹中卿透露，這次機構改革在中央層面2018年完成，地方層面2019年完成。
從國務院機構改革方案可看到多個方面的顯著變化：比如對職能相近的部門職能進行了優化整合，組建了新的大部制；對一些部門重要的職能進行了優化整合，提升了機構規格，使其成為國務院重要的組成部門；對一些部門進行重新組建、優化職能，適應新的發展形勢。
直屬機構優化
國務院機構改革方案顯示，這次除了設置26個部門，國務院還對其他機構做了較大幅度調整，其中新組建的國家市場監督管理總局、中國銀行保險監督管理委員會、國家糧食和物資儲備局、國家醫療保障局、國家國際發展合作署等，以及改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構合併，這一系列機構改革，也將對整個中國經濟帶來較大影響。
新組建國家市場監督管理總局是將國家工商總局的職責，國家質檢總局的職責，國家食品藥品監督總局的職責，國家發改委的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責進行整合的一個國務院新的直屬機構。據了解，全國已經有80％以上的縣將工商、質檢、食葯監這三個市場監管部門整合在一起了。汪玉凱表示，將三部門整合在一起，在預期之內。國家工商、國家質檢、國家食葯監組合後，需要一個磨合的過程，能不能儘快度過磨合期，使國家市場監督管理總局正常運轉，是不容忽視的問題。「這是僅次於組建應急管理部，人事變動較為複雜，改革力度較大的一項機構改革。預計從中央到地方，由此將精簡很多的機構與人員。」竹立家預計。
國務院機構改革方案還顯示，將單獨組建國家藥品監督管理局，歸由國家市場監督管理總局管理。市場監管實行分級管理，藥品監管機構只設到省一級，藥品經營銷售等行為的監管，是由市縣市場監管部門統一承擔。對此，中國藥品監督管理研究會專家委員、國家行政學院副教授胡穎廉認為，之所以單獨設立國家藥品監管局，主要是由於藥品的專業性非常強，而藥品監管機構只設到省一級，帶有一定垂直管理意義，這樣可以解決上下一般粗的「權責同構」問題。
中國銀行保險監督管理委員會將銀監會、保監會的職責整合，是新組建的國務院直屬事業單位，這標誌著金融監管體制改革終於塵埃落定。3月13日，國務委員王勇在全國「兩會」上介紹，設立中國銀行保險監督管理委員會，是為了深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管，守住不發生系統性金融風險的底線。
此前，市場一直盛傳將合併「一行三會」，對於為何銀監會、保監會被合併，而證監會卻基本未被觸及的問題，中國金融改革研究院院長劉勝軍認為，銀監會與保監會的主要監管對象都是金融機構，在金融混業日趨明顯的情況下，這兩類機構有相近性，監管合併是順應趨勢，但證監會的監管對象不僅有金融機構（券商），還有上市公司、投資者，是管信息披露真實性，特別是管欺詐，屬於投資消費者保護範疇，它對證券公司沒有資本金要求。這與銀行和保險公司的「機構監管」有較大區別。
接受《財經》記者採訪的專家均認為，在這次國務院機構整合中，組建國家國際發展合作署、國家移民管理局、國家醫療保障局、國家糧食和物資儲備局等，有利於進一步理順政府職能，強化新時期某些領域的政府工作，但整體上，對精兵簡政、減輕企業負擔和改善民生的作用有限。過往七輪機構改革，都會大幅度精簡機構、精簡人員，很明顯，這次國務院機構改革重點並不是精簡部門、縮減人員，重點是優化整合、優化重組，轉變政府職能。
央地權責再劃分
下一步，省級和省級以下國稅地稅機構合併，具體承擔所轄區域內的各項稅收、非稅收入征管等職責，將實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導的管理體制。
吉林省財政科學研究所所長張依群告訴《財經》記者，改革國稅地稅征管體制，將省級、省級以下國稅地稅機構合併，是整個政府機構改革中重要環節。中央地方財政事權重新劃分是財稅改革中最難啃的硬骨頭，下一步，將省級和省級以下國稅地稅征管合併，有利於加快推進中央和地方財權和事權的劃分。
梳理改革歷史，中國是在1994年實行分稅制體制，將國稅和地稅正式分開。在20多年的分稅制執行過程中，目前全國國稅、地稅系統加起來有近80萬人，稅收體系越來越複雜，稅種越來越繁多，不僅會產生利益衝突，同時兩套機構還重複配置相同的資源，包括辦公場所、設備、後勤以及職員的工資、福利等，由此造成稅收征管成本越來越高，稅收征管效率越來越低。
張依群表示，新一輪財稅體制改革已經步入第五個年頭。在國務院部署的財稅改革三大任務中，預算管理體制改革已經取得實質性進展，稅收制度改革也在加快推進，而著眼於調整中央與地方財政關係的財政體制改革卻較為滯後。「當前財稅體制改革的難點，就在於央地的財權和事權的清晰劃分。」
對此，財政部部長肖捷3月7日就財稅改革相關問題回答中外記者提問時表示，中央與地方財政事權和支出責任劃分改革之所以重要，主要是因為這項改革是建立科學規範的政府間財政關係的核心內容，同時也是政府有效提供基本公共服務的前提條件。他提示，今年2月上旬國務院辦公廳印發的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，是推進央地財政事權劃分的基礎性改革方案。
肖捷部長提到的央地財政事權劃分的改革方案，明確提出：一是要將由中央與地方共同承擔支出責任、涉及人民群眾基本生活和發展需要的義務教育、學生資助、基本就業服務等基本公共服務事項，列入中央與地方共同財政事權範圍。二是參照現行財政保障或中央補助標準，制定義務教育公用經費保障、免費提供教科書、中等職業教育國家助學金、城鄉居民基本養老保險補助等9項基本公共服務保障的國家基礎標準。三是規範基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任分擔方式。
這份《方案》提出的幾項改革將在2019年1月1日正式實施；到2020年，要逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。
張依群告訴《財經》記者，央地財政事權劃分改革方案中的措施，之所以推延至2019年實施，其主要原因，就是為下一步省級和省級以下國稅地稅機構的合併，預留出較為充足的改革時間。未來實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導的稅收管理體制，防止地方向企業巧立名目收錢。「現在距離2020年剩下兩年多時間。可以預期，今後兩年央地財權事權劃分改革進程將提速。」
機構改革全方位推進
3月5日頒布的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》（下稱《決定》）明確，中央將統籌推進黨政軍群機構改革，統籌設置相關機構和配置相近職能，理順和優化黨的部門、國家機關、群團組織、事業單位的職責，推進跨軍地改革，增強黨的領導力，提高政府執行力，激發群團組織和社會組織活力，使各類機構有機銜接、相互協調。
《決定》中還對完善黨政機構布局，深化人大、政協和司法機構改革，深化群團組織改革，推進社會組織改革，加快推進事業單位改革等統一部署。由此看出，新一輪機構改革是改革開放以來，對黨和國家機構職能體系的全方位優化和重構。
汪玉凱告訴《財經》記者，預計在全國「兩會」之後，中央將公布「黨和國家機構改革總體方案」。從已經頒布的《決定》來看，未來一些黨政機構職能相近的機構將進行必要的合併或者合署辦公；在黨政、人大、政協、司法、群團乃至提供公共服務的事業單位等不同系統的機構內部，需要用「大部制」的改革思維進行機構、職能的優化組合。比如，中央已經明確，新設立的國家監察委員會將與中紀委合署辦公。
《財經》記者採訪中，許多專家提及廣東省佛山市探索機構改革的經驗。佛山市市長朱偉曾在接受《財經》記者採訪時表示，佛山早在幾年前就推動了黨政機構改革。據了解，早在1992年，佛山的順德等地就成為廣東省「綜合配套改革試驗區」，到1993年，順德市委辦、市政府就合併辦公，實現了一套人馬、兩個牌子。這是中國地方政府首次探索黨委和政府合署辦公。
2009年初，佛山市被確定為「廣東綜改試點市」，當年9月，佛山市委市政府推動的黨政聯動深化「大部制」改革正式啟動，比如，順德41個黨政機構被調整為16個部門。
據廣東省一位不願具名的官員介紹，順德在大幅精簡黨政部門之後，為了進一步精簡行政層級，實行了部門首長負責制，並增設區政府政務委員，與區委常委、副區長一起兼任16個大部門的首長，平時會定期或不定期參加區聯席會議。聯席會議的決策直接由16個大部門落實執行，這樣就形成「聯席會議—部門—業務科室」的決策、執行機制，真正實現了扁平化管理。
張春曉認為，佛山順德已經對「黨政軍團」中的「黨政團」機構改革進行探索，為中央深化黨和國家機構改革提供了基層經驗。《財經》記者了解到，在上一輪中央推進的機構改革中，很大程度上吸取了順德等地的「大部制」改革經驗，例如，2013年掛牌成立的國家食品藥品監督管理總局，就是吸收了順德對食品藥品監督的「大部制」整合。近兩年，中央編辦的調研小組也多次赴廣東調研。
中央編辦是研究制定行政管理體制與機構改革的重要部門，中央編辦張紀南近期撰文指出，近些年，一些地方根據本地區發展實際，在整合設置黨政機構方面，已經取得了一定成效，下一步將在省市縣對職能相近的黨政機關探索合併設立或合署辦公，以此來推動機構職能的精簡整合，形成管理合力。
張紀南還提到，新一輪機構改革將優化地方各級權力配置。對於不同層級各有其職能改革重點，對那些由下級管理更為直接高效的事務，應賦予地方更多自主權，這樣也有利於中央部門集中精力抓大事、謀全局。
對於即將全面推開的黨政軍群機構改革，汪玉凱、張春曉等專家認為，如何更好地發揮市場在資源配置上起決定性作用，如何處理政府與市場的關係、政府與其他機構的關係，如何減少政府對市場的干預，這些都將是改革的關鍵點。
（本刊記者相惠蓮、實習生陳潔明對此文亦有貢獻）
（本文首刊於2018年3月19日出版的《財經》雜誌）
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