盧鋒：美國對華經貿政策轉變——事實觀察和根源分析

特朗普執政以來，美國對華經貿政策發生了系統轉變，這種變化是綜合因素作用的結果，既包括中國經濟強勁發展給美國帶來的壓力，也包含美國對自身經濟增長動力不足感到焦慮以及美國國內政治與政府主政團隊立場取向等因素的影響。本文首先觀察美國對華經貿政策轉變的表現與特點。然後從中國經濟追趕環境變化、美國國內經濟增長動力不足、美國國內政治與主政團隊立場取向變化等方面，考察美國政策轉變的背景根源。

美國對華經貿政策轉變與特點

特朗普主政元年中美經貿關係雖在波折起伏中大體平穩，然而美國相關政策總體上朝強勢鷹派方向轉變。去年底以來美國政府一系列組合政策所傳遞信息，顯示其對華經貿政策方針調整已大體完成布局。初步觀察特朗普政府對華經貿轉變表現在以下幾個方面。

一是在國家戰略層面進一步強調經濟問題重要性，聚焦中美經貿關係現存矛盾問題，提升相關政策目標優先度。去年12月發布的新版《美國國家安全戰略報告》提出一個新命題：「經濟安全不僅關係到國家安全，經濟安全就是國家安全」。中國則被看作是對美國經濟維持超級大國主導性的最重要挑戰國家。

二是在貿易方針上突出強調對等性原則，試圖為對華經貿政策強勢調整提供合理性依據。自由貿易是美國競爭力強盛時信奉宣揚的貿易方針。但是特朗普政府把「促進與貿易夥伴對等性」作為貿易政策的「首要目標」之一。依據美方對等性標準，早先國際經貿關係中各國由於發展階段差異存在的關稅差異不再被接受，貿易不平衡也可被看作不符合對等性原則。

三是選擇從會談對話到貿易制裁各種手段對中國施壓。特朗普政府或許不排除對話，然而由於美方一味責難施壓與漫天要價而對話可能更難取得積極進展。從發布官方文告到領導人與高官頻繁喊話施壓，將成為一段時期某種常態性現象。對雙邊投資採取更加挑剔與負面政策立場。通過發起貿易調查與制裁製造摩擦則是更為常用手段。

四是在經貿關係領域自設標準，區分「守規矩」與「不守規矩」兩類國家，通過督促各國選邊站對中國施加壓力。「美國將經濟競爭對手按照是否遵守公平和自由市場原則進行區分。」特朗普在APEC峰會演講中強調，「守規矩的人是我們最親近的經濟夥伴。不守規矩的，美國肯定不會再對違犯、欺騙或經濟侵略視而不見了。那樣的日子到頭了。」

五是去年11月上旬美國商務部發布新版《中國非市場經濟地位》報告，為美方對華反傾銷繼續採用第三國價格和成本這一違背WTO規則做法製造借口。該報告核心觀點是認為在中國「國家在經濟中作用及其與市場和私營部門關係導致根本性扭曲」，由此斷定認為中國是非市場經濟，「美國商務部不足以允許在進行反傾銷分析時採用中國的價格和成本」。

六是指責中國等WTO成員國利用多邊規則獲取不正當利益，要求在貿易領域獲得超越多邊規則約束的法外施法權力。美方認為當初接納中國入世是一個錯誤，認為WTO制度設計不適用於中國這樣所謂「國家驅動經濟」。特朗普政府強調美國加入WTO並不妨礙其依據國內貿易法實施對外貿易管制，主張在WTO多邊規則之外法外施法特權。美國一再否決WTO啟動對空缺上訴法官職位的遴選程序，試圖阻擾WTO爭端仲裁機制正常運作。

對華政策轉變體現出幾方面特點。首先，美國對外經貿政策朝保守主義和單邊行動方向轉變並非僅僅針對中國，然而由於中美貿易不平衡規模較大，中國經濟幾十年快速發展過程中呈現的相對穩定的體制特徵，更由於中國經濟體量巨大具有推動全球經濟格局演變的較大潛力，中國在美國經貿政策強硬化調整中不可避免被鎖定為主要對象國。

其次，美國對中國經貿政策轉變是其對華整體戰略轉變的重要組成部分。美方對華整體戰略方針正在偏離過去幾十年總體合作軌道，包括給中國和俄羅斯戴上一頂「修正主義」帽子，指責中俄「為代表的修正主義勢力」是對美國和國際秩序的首要挑戰。因而目前中美經貿領域矛盾，不容易通過個別事項政策調整或中方一次較大組團採購得到化解。

最後，特朗普施政手法更為靈活多變，對短期和長期利益都來者不拒。他可以在海湖莊園熱情接待我國領導人表達友好，也可安排孫女小輩朗誦中文演唱中國歌曲向中國公眾釋放善意，然而與他對現實利益高調訴求並行不悖。特朗普對「百日計劃」與訪華獲得短期利益欣然接受讚賞有加，轉身就會提出更高要價回歸強硬立場。

中國經濟超預期追趕使美國產生焦慮感

美國對華經貿政策以至於整體戰略階段性調整，是由美國感受到的中美經濟實力相對比較變化、國內政治形勢與社會思潮演變、政府主政團隊立場偏好等一系列複雜因素作用的產物。中國經濟崛起從多方面對美國產生壓力並導致焦慮感。

一是中國經濟超預期追趕快速改變中美經濟實力比較格局。進入21世紀後中國用市場匯率折算美元衡量經濟增速大幅提升遠超預期。世紀初年國內一般認為認為到2020年中國GDP總量將達到4萬億美元，人均GDP達到3000美元，然而2008年中國就達到上述指標，近年上述二指標已分別超過10萬億美元和8000美元。中國經濟總量2010年超過日本成為第二大經濟體後，近年展開對美國經濟總量追趕，並且在一些重要宏觀指標上超過美國。

中國在一些重要領域如高速鐵路、部分大型工程機械、互聯網支付、網商零售等中國從追趕轉變為並跑和領跑。雖然中國目前領跑還主要依託產品創新和技術集成創新，尚未進入到通過前沿原發性創造帶動產業技術變革境界，然而十幾億人口巨型國家經濟生氣勃勃追趕快速重寫全球經濟版圖，不能不引發現有超級守成大國美國的憂心忡忡和倍感壓力。

二是中國積极參与全球治理使美國感到咄咄逼人。針對戰後全球化模式面臨挑戰形勢和現行全球治理體系存在「能力赤字」問題，中國與新興國家及國際社會合作努力，從存量改革和增量創新兩方面改進完善全球治理架構，早先全球治理體系中美國佔據絕對支配地位並享有超級特權情況也在逐步發生變化，在美國看來是對其「中心地位」的現實挑戰。另外中國對美國貿易順差規模的驚人增長，中國體制轉型階段展現的發展和追趕方式，進一步使得美國從重商主義政策立場角度，質疑能從中國「增長中受益」的傳統判斷。

三是中國發展體制特徵導致美國戰略分析困惑糾結。中國作為轉型大國，在經濟發展中呈現某些相對穩定的體制特點，使美國在認知應對上產生困惑感與急躁感。美國官方《中國非市場經濟地位》報告，從六個方面系統分析中國轉型快速發展的體制形式與政策選擇，涉及中國產業政策、國有企業、匯率與土地等要素價格形成機制、勞動力市場等等諸多方面。基本觀點認為，國家過度干預體制賦予中國經濟一種不公正的競爭力，成為中美貿易不平衡以及美國面臨其他經濟問題的主要原因，因而需要實施更強硬措施和壓力督促中國解決。

美國對中國經濟運行與體制特徵描述並非完全虛構，然而認為中國經濟國際競爭力都來自政府干預與市場扭曲的判斷顯然不對。以美國對華貿易逆差而言，美方認為主要由於中國體制政策扭曲。然而不同類型企業出口交貨比例數據顯示，外商投資企業所佔份額最大，，其次是國內私營企業，國企2003年佔比為5.6%，2015年僅為1.5%。可見中國出口競爭力，是由於改革開放降低制度性交易成本釋放了市場活力，通過深化改革進一步完善開放型市場體制，中國企業整體競爭力有可能得到進一步提升。

美國經濟增長動力不足派生危機感

美國仍然是世界上經濟和綜合國力最強的超級大國。然而在中國和其他新興經濟體快速增長和追趕形勢下，就動態演變比較而言美國處於相對不利地位。進入新世紀後美國不僅遭遇世紀罕見的金融危機打擊，而且長期經濟增長內在動力不足趨勢越來越明顯。在經濟增長後進不足派生失落感與危機感環境下，美國政府試圖從調整國內經濟政策與外部經貿關係入手尋求應對之道，特別是通過調整中美經貿關係改變不利局勢。

紐約華爾街是百年來全球金融體系中心，然而2008年正是在華爾街爆發百年不遇的金融危機。這個劃時代事件以戲劇化方式對美國經濟制度完美性提出質疑，對美國主要國際貨幣與金融中心地位提出質疑，也美國在全球治理理所當然中心地位提出質疑，必然要在美國國內與世界範圍產生長遠深刻影響。面臨危機爆發後嚴峻形勢，美國小布希政府請求中方合作刺激經濟應對危機。這一背景下，奧巴馬政府總體延續早先對華合作加防範的對沖政策立場。然而隨著美國從危機陰影中走出來，對危機教訓的片面追思與總結，賦予美國戰略界某種「窮則思變」的緊迫感！

經濟長期增長動力不足給美國帶來為更為深刻的失落感和焦慮感。數據顯示，上世紀50和60年代美國平均經濟增速約為4.2%，屬於經濟增速「4時代」。進入70年代後經濟增速顯著回落，上世紀最後30年的年均增速約為3.3%。然而進入新世紀後美國經濟增速大幅下滑，2001-2017年間平均增速下降到1.8%上下。即便不算新世紀初年和2008年前後兩次經濟危機衰退年份，2002-2007年所謂景氣繁榮期年均經濟增速約為2.7%，2010-2016年經濟復甦時期年均增速2.2%。2017年美國宏觀經濟處於危機後復甦又一周期高點，然而依據美國經濟分析局提供數據為2.3%，仍處於「2時代」。

更讓美國憂慮的是，新世紀美國經濟增速在超常宏觀刺激政策環境下實現，以透支美國經濟「正常體力」為代價，提示與中性宏觀政策相對應的潛在增速應更低。2000年互聯網泡沫破滅後美國經濟衰退，美聯儲十餘次下調利率使經濟較快走出衰退，然而經濟復甦呈疲弱態勢，消費物價等一般物價指數也沒有出現早先復甦時期較快上升情況。當時美聯儲以阻擊通縮恐懼為名，在顯著正通脹宏觀經濟環境下，通過兩次激進追加降息把政策利率降到1%歷史低位。超常刺激雖對危機前幾年經濟增速有拔高作用，然而同時也對次貸-次債高風險資產與泡沫經濟形成產生推波助瀾影響。

2010-17年美國經濟持續八年復甦增長，僅次於柯林頓政府時期的10年最長經濟復甦戰後記錄，顯示美國經濟具有很強調整能力，也折射美國保增長有一些獨特政策手段。然而進一步觀察美國經濟增長的具體機制，可見利用財政特別是超寬貨幣政策刺激拉高資產價格，再通過居民凈資產賬麵價值上升刺激消費，是後危機時期美國經濟增長的重要機制，提示美國經濟長期結構性問題與增長難以持續特點。

依靠貨幣超常投放、拉高資產價格、激活財富效應、刺激消費擴張的增長模式難以持續，從目前情況看可能會通過不同路徑經歷調整。近年美國經濟走勢顯示，隨著常規通脹與勞動市場指標變化，貨幣當局不得不告別超常低利率。然而由於CPI等貨幣政策錨定指標相對獃滯，失業率指標反應經濟運行狀態具有內在局限，美聯儲貨幣政策常態化進程會比較緩慢和猶豫。其次是資產價格過高與多年貨幣擴張積累的金融脆弱性，受美聯儲貨幣政策常態化影響引發較大震蕩調整。近年美國罕見牛市擴張已強弩之末，房地產價格回升上漲接近歷史高位，資產價格較大大幅調整越來越具有現實可能性，構成市場熱議灰犀牛風險與明斯基時刻的現實背景。

美國國內政治因素與主政者政治偏好影響

經濟全球化與長期增長動力不足大環境下，美國各種經濟社會矛盾趨於激化。例如進入新世紀以來美國家庭實際工資增長波動較大但是前後增長幅度很小，收入基尼係數持續增長顯示貧富差距擴大，族群隔閡與矛盾加劇成為敏感政治問題，東北部、中西部、五大湖部分地區經濟結構深度調整造成所謂「鐵鏽區」問題等等。這些結構性問題早已引發美國公眾普遍不滿，當年奧巴馬以「變革」相號召贏得民心入主白宮，然而八年後這些問題不僅未見實質性改善反而進一步發展，為特朗普採取激進策略贏得大選提供客觀環境。

美國上述結構性問題是否多方面複雜原因造成的。例如收入分配差距較大，顯然與美國社會崇尚競爭的價值觀與政府收入再分配力度較弱的體制特徵有關。至於「鐵鏽區」凸顯的區域經濟結構性衰退挑戰，是現代經濟產業技術與國際產業競爭力演變規律的產物，其他後工業化國家如英國、德國、日本也都不同程度經歷，中國幾十年高速發展後個別資源衰竭地區也面臨類似困難。當然，過去幾十年經濟全球化推進大環境、包括中國在內的新興經濟體外部競爭，也在某種程度上產生影響。正確方針應是在尊重開放市場經濟規律作用與維護經濟全球化大局前提下，通過適當發揮政府調節功能並加強國際合作加以應對。

然而特朗普政府受零和遊戲思維方式支配，試圖通過保護主義與強化博弈對抗方式尋求應對方法。中國作為主要新興大國快速追趕，中國與美國在經濟領域藉由市場力量推動的加深嵌入合作趨勢，引發美國鷹派學者精英憂慮，藉助公眾不滿情緒鼓動逆全球化思潮，倡導推動對華經貿與整體政策的消極轉變，構成目前特朗普對華經貿和整體政策強硬的政治經濟學背景。目前特朗普政府對華經貿保護主義政策發力，直接政治動機意在回應其基本盤選民利益訴求 同時為年底將舉行兩年一次的中期選舉造勢。

最後需要指出，目前特朗普主政團隊某些要員持有比較保守甚至強硬鷹派立場，對美國對華政策轉變也具有重要解釋作用。美國學界對中國認知一直有多元化視角。如左派學者或由於對美國經濟制度和利益格局不滿，或寄望於中國發展提供馬克思主義理論正確性的國別案例，對中國經濟發展體制道路不同於美國特點較為關注或積極評價。

過去幾十年對美國政策影響較大的主流認知，則通常認識到中國市場化改革與融入全球體系的合理性與積極意義，肯定中國作為新興大國與美國存在從經貿到地緣政治領域的廣泛合作可能性。同時承認與重視兩國制度與利益分歧矛盾，主張通過結合採用合作-競爭策略管控分歧，控制中國發展對美國不利影響以維護美國利益。由此派生的交流合作與防範控制相結合的「對沖」立場方針，在不同階段因應客觀環境和短期因素變化聚焦點與傾向不同，然而整體上呈現合作意向與程度逐步加深趨勢。

強勢保守派與鷹派觀點則對中國經濟發展給以片面消極解讀，特點是對中美合作共贏關係因素視而不見，對兩國利益矛盾和競爭因素則刻意誇張，由此得到中美兩國勢不兩立難免衝突的不正確結論。白邦瑞（Pillsbury）的《百年馬拉松—中國取代美國成為全球超級大國的秘密戰略》）、布萊克威爾（Blackwill）的《修改美國對華大戰略》）、納瓦羅（Nawarro）的《致命中國》、班農（Bannon）的《零時代》、米爾斯海默（Mearsheimer）《大國政治的悲劇》，用不同方式表達了這類立場觀點。通常情況下，上述偏激觀點對美國政策只有邊際性影響，然而在目前全球格局和中美關係快速演變的全新環境下，上述極端思想對特朗普政府政策產生顯著影響力。

綜上所述，無論是聚焦中國的單邊保護主義經貿政策，還是對華整體戰略朝強硬方向調整，都可能對中美關係構成重大挑戰。一年多前，筆者發表「特朗普的經濟主張」一文指出：「美國在零和思維模式支配下放大中美競合關係中的競爭與博弈因素，通過不同領域的出格出界行為試探底線與改變規則，試圖營造讓中國出錯招、打錯牌的壓力環境，將構成未來一段時期中美關係新常態因素。中美關係可能會由此面臨兩國關係正常化以來最深刻、最嚴峻、最複雜的考驗，對此中國顯然需要高度重視與認真應對。」

（本文是作者在2018年3月11日的CF40雙周內部研討會「中美貿易衝突風險與應對」上所做主題演講的整理稿。）

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