無證餐飲綜合治理的實務與挑戰

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編者按：

民以食為天，近年來餐飲服務行業的升級發展，在不斷提升「人民美好生活」獲得感方面發揮著重要作用。據中國烹飪協會分析數據，2017年，全國餐飲收入39644億元，同比增長10.7%，餐飲收入總規模佔到社會消費品零售總額的10.8%，餐飲市場對整個消費市場增長貢獻率達到11.3%，拉動消費市場增長1.2%。

但餐飲服務行業在業態、質量、地域、城鄉等方面，存在著發展不平衡、不充分、餐飲產業鏈發展不完善、產業集中化程度不高等問題。中國烹飪協會測算，中國平均每個餐廳僅有約3名從業人員，而美國有14人左右。無證照餐飲也一直是餐飲服務治理的重要課題。客觀而論，無證餐飲成因複雜，治理周期長，且與民眾就業、日常消費等密切相關。實踐中，非食品安全因素制約證照獲取的特徵較為明顯。

在此背景下，如何通過革新監管理念、優化監管方案、深化社會共治來共同推進餐飲服務領域的無證治理和食品安全水平提升，是社會面臨的共同課題。為此，本報特別邀請來自北京、上海、杭州等地的一線監管人員和專家學者，就無證餐飲治理問題進行專題探討，以期進一步交流思想，凝聚共識。

中國人民大學食品安全治理協同創新中心研究員 孫娟娟

根據《食品安全法》，從事餐飲服務需要依法取得許可。《食品經營許可管理辦法》進一步明確了申請許可所需要的條件。相應的，不具有許可證的餐飲因為「無證」，面臨著被關停取締的問題。所幸，源自政府監管的「放管服」改革為無證餐飲提供了一個「治本」的因應之策，一如上海針對阿大蔥油餅和夢花街餛飩等小型餐飲店的簡化管理，在保證合規經營的同時，留住了商家的「營生工具」和消費者的「舌尖美味」。事實上，對於小型餐飲，《食品安全法》要求包括許可在內的管理應由省、自治區、直轄市進一步制定。

上述背景下，地方在以登記、備案等形式優化市場准入的同時，也明確了針對小餐飲的「事中」管理和「事後」處罰規則。然而，如何藉助備案、登記等優化的市場准入，創新事中事後的監管，以應對無證餐飲以及「轉正」後的餐飲安全保障，依舊是地方食葯部門需要應對的挑戰。其中，無證餐飲的長期存在有以下三方面原因，同時這也是地方對無證餐飲對因治理所要綜合考慮的內容，包括藉助創新的監管方式以應對挑戰。

飲食之難

對餐飲這一民生供給，消費者有訴求，但特點是多元且差異化。毋庸置疑，食以安為先。但是，餐飲服務的「供」與「求」同樣解決著老百姓的就業、生計、便利、美味等不同訴求。其中，就飲食訴求而言，一是「吃得上」依舊是許多群體的剛需。生活節奏的加快和工作繁忙的無暇使得許多消費者更加看重餐飲服務的便捷性。例如，「小飯桌」便是因為家長們無暇照看學齡兒童同時又要解決其就餐問題而興起的。二是「吃得起」仍然是消費者消費決策的重要因素。消費升級雖然表明越來越多的消費者更注重品質，但由於收入限制等因素，「低價」仍是消費的重要考量。例如，城鄉結合部的小餐飲的存在，有外來務工人員「低價就餐」的市場需求。根據中國烹飪協會的分析，中國人均餐飲消費水平仍然很低，美國人均餐飲消費水平是中國的5倍以上。三是「吃得鮮」是年輕消費群體的重要選擇。喜歡嘗鮮，需求精細化，餐桌選擇不再滿足於一成不變的飲食，飲食的「推陳出新」既表現為餐飲店高頻的「關開」景象，也表現為新零售趨勢下的餐飲模式創新。

就應對「飲食之難」而言，官方監管一方面需要因勢利導，以確保百姓多元的飲食訴求，包括「吃得上」「吃得起」以及「吃得鮮」。另一方面，也應從公共利益角度，著力防控集體性食物中毒、傳染性疾病傳播等，以保障消費者「吃得安」。對此，當一些地方通過登記、備案優化「小飯桌」、小餐飲的准入管理時，一些地方也在探索集中配送單位及「中央廚房」的發展，以解決學校、託管機構的就餐問題。在這一過程中，「中央廚房+集中配送」的模式也因為「選擇有限、口味不佳」有著自身的發展瓶頸。事實上，這一問題的出現本身就印證了「飲食」之難。

行業之難

就餐飲行業發展而言，行業有追求，但難點是多隱患與低門檻並行。概要來說，餐飲業面臨的最大風險隱患便是食品安全。此外，餐飲業中的油煙、噪音、餐廚廢棄物等未經處理也都會導致環境污染問題，相應的還有對臨近居民的滋擾。

就保障食品安全而言，餐飲服務行業有轉型升級的追求，但實際情況是准入門檻低，對技能、成本的要求不高，由此而來的低成本、高流動性，使得無證餐飲的關開及其整治有如游擊作戰。當然，這也僅僅只是餐飲行業的一個側寫。隨著生活模式的改變，更多的人成為「外食族」，包括外出就餐和外賣到家。在大品牌創新、小品牌崛起，標準化深入、差異化並舉、訂餐網路化、消費體驗化的多元趨勢下，針對食品安全的風險管理依舊是首要任務。對此，無論餐飲規模，食品安全的風險管理都要求居安思危和第一責任的意識。這既有賴於科學認知，如食材的源頭安全性，操作規範的正確性，進而預防生物性、化學性危害。鑒於這些要點在保障食品安全方面的關鍵作用，也需要合規的法律意識來履行既定義務要求。

就主管食品安全的監管部門而言，面對餐飲的多元民生訴求，也是多管齊下。除了前述的優化入市要求，引導和扶持餐飲業的合規經營，負面清單也被地方政府用於餐飲的禁止性管理。例如，浙江省針對小餐飲店制定了禁止經營的食品目錄，包括自釀酒和自製生鮮乳飲品。抑或有如廈門，明確了餐飲禁設區域和禁設區域內禁止從事的具體餐飲服務項目。值得指出的是，負面清單的管理奉行「法無禁止即自由」的法治理念，也是深化市場准入改革的模式。換而言之，通過明確餐飲項目、選址的禁止範圍，減少了公權力對市場主體選擇的過度干預。然而，在部門行政的背景下，食葯部門針對環保方面的准入優化，如廈門推行的環評審批與餐飲服務許可分開辦理，也需要考慮多部門的合作，避免不同的法律要求，成為餐飲准入的制度性壁壘。然而，目前的制度之難也是無證餐飲存在的原因，且也是地方力求突破的監管難點。

制度之難

就政府規制而言，目前是監管有要求，但難點是監管要求多重化且存有衝突。在「放管服」改革背景下，「先照後證」、登記備案等對準入的優化一定程度上便利了市場主體資質的獲取。但是，在「先照後證」的管理中，由於營業執照的核發依舊有對營業用房的規定，進而使得一些非食品安全因素成為了食品經營許可的前置條件。更為挑戰的是，對食葯部門而言，當「事前」的許可監管依舊需要考慮法律、法規規定的其他條件時，備案、登記等側重事中事後的監管又該如何把握上述的「他慮」。在這個方面，一如上文所述，餐飲店因選址、經營也會涉及到房屋規劃、環境污染、噪音擾民等其他監管，更為重要的是，也會因為這些領域內的一些規定，而無法獲得餐飲許可。

例如，《大氣污染防治法》規定了禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目。由此而來的問題便是，一方面，小餐飲集中出現在居民樓下是既有的一種現象，按照現有法律予以一刀切的否定，只會加重無證餐飲的問題。此外，現有的地產開發加之上述的禁止性規定也加劇了社區供餐難的問題。尤其是，高層住宅+底商的地產開發模式日漸受到青睞，包括大盤社區的開發。然而，伴隨著無煙道住宅的開發，這些底商也無法用於產生油煙的餐飲服務，進而難以滿足小區乃至成片社區的就餐需要。

鑒上，餐飲的食安治理覆蓋從農場到餐桌的全程鏈，而餐飲的綜合治理則是始於規劃，這要求城市建設和居住區規劃的進程中，充分考慮餐飲服務的布局。誠然，住宅建築內不應布置易產生油煙的餐飲店，但是，餐飲服務規劃可以納入住宅區的配套商鋪規劃中。例如，《廈門市無證餐飲經營單位專項整治工作方案》規定新開發項目的餐飲配套應與住宅分離，盡量與商場結合建設並配套專用煙道。而在既有餐飲的「無證」整治中，也需要食葯、環保、城管等多部門的聯動，包括在解決辦學機構、養老機構就餐難時，與教育部門、民政部門的合作。可以說，只有綜合考慮消費者的多元飲食訴求以及與飲食相關的管理，才能實現餐飲業所關聯的環境效益、社會效益和經濟效益。

小結

確保消費者吃得安全、吃得安心，是食品安全治理始終不變的目標和努力方向。無證餐飲長期以來的治理難題，有其客觀因素的制約，也對創新治理理念和方式方法提出了更高的要求。在國務院提出「放管服」的基本要求和優化營商環境的總體部署背景下，監管部門需要積極適應新的要求，在依法治理無證餐飲過程中，堅持分類管理、社會共治的基本原則，妥善處理民生需求與食品安全的關係，依法推進餐飲行業的規範有序發展。

一方面，繼續推動基於分類管理的精細化治理路徑。在依法打擊髒亂差的無證餐飲的同時，繼續推進餐飲備案登記制的實施力度，引導符合基本衛生條件的餐飲店依法備案登記，實現分類管理、分類治理。例如，根據《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法（試行）》，小型餐飲服務的綜合治理採取「分類施策、從嚴監管、減少存量、嚴控增量」的原則。

另一方面，繼續探索智慧監管在無證餐飲治理領域的應用。隨著「互聯網+」的發展、大數據技術和人工智慧的深度發展，未來在無證餐飲治理方面應注重考慮大數據技術和人工智慧的應用場景，進一步發揮第三方平台大數據技術在無證餐飲治理方面的積極作用，形成規範餐飲行業發展的社會合力。例如，杭州市與第三方網路訂餐平台建立了雙向互通機制，並利用杭州市市場監管局網路訂餐抓取系統，將系統自動抓取三家平台的信息與市場監管局許可登記信息進行比對，加強對入網餐飲單位的管理。

最後，社會共治是食品安全法明確的基本原則之一，在不斷創新監管理念和監管措施的同時，也可以積極探索符合餐飲行業實際情況的餐飲服務食品安全治理體系，進一步探討和發揮消費者、行業協會、新聞媒體、第三方平台等各方主體在構建食品安全社會共治格局，共同助力無證餐飲治理方面的角色作用。尤其是，在綜合監管餐飲服務以便滿足消費者的多元訴求時，也需要考慮飲食消費的合理性。針對以口感和價格導向的飲食選擇以及依舊存在的「不乾不淨，吃了沒病」的錯誤觀念，可以藉助食品安全的科普和普法工作來引導消費者科學、安全、理性消費，進而通過消費者的市場選擇倒逼餐飲經營者對於食品安全及其相關監管要求的重視。在這個方面，食品安全宣傳的進社區有賴於更多基層的投入，有如浙江湖州，推動街道與行政監管部門共同探索形式多樣的普法宣傳活動，以便使餐飲食品安全宣傳教育工作貼近生活，貼近群眾。

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