學者：公益性、經營性自然資源 同歸一部管理是一個挑戰
章軻
在前不久通過的國務院機構改革方案中，自然資源部和生態環境部的組建受到廣泛關注。
25日下午，北京大學教授、環境科學與工程學院自然資源管理研究室負責人李文軍在接受第一財經記者獨家採訪時表示，多年來，面對自然保護管理體制存在的弊端，一直有不少關於機構改革的討論甚至激辯。這次機構改革方案對多個相關機構的職能做了調整和重組，應該是為之前的討論做了一個總結。
受河仁慈善基金會、保爾森基金會和國家發改委的共同委託，自2017年初起，李文軍所帶領的研究團隊承擔了「自然保護管理體制改革方向和路徑研究」的課題。「對比本次國務院機構改革方案，大體上與本研究之前所提的建議是一致的。」李文軍說。
自然資源部四大挑戰
第一財經：這次國務院機構改革，設立了自然資源部和生態環境部。從專家角度，請你分析一下這項改革主要解決了哪些問題？
李文軍：新組建的自然資源部和生態環境部大體解決了三個方面的問題：從產權角度，將全民自然資源產權所有者的代行機構從原來的國務院，下放到主管部門，縮短了委託代理鏈，將提高管理效率；從生態系統完整性方面，將「山水林田湖草」作為整體來保護；從機構設置方面，做到了決策者（自然資源部）和執行者（林業和草原局）分離、執行者和監督者（生態環境部）分離。
第一財經：在你看來，新成立的自然資源部將面臨哪些方面的挑戰？
李文軍：在目前新的管理制度下，自然資源部可能面臨四個方面的挑戰：
首先，自然資源部同時管理公益性自然資源（如各類保護地）及經營性自然資源（礦產等），在管理體制上需要區別對待。
資源的多重屬性決定了同一資源往往同時具有經營性和公益性兩者功能，比如草原的畜牧業經營性功能和生態屏障的公益性功能，兩者是互為因果不可分割的。這就涉及新組建的林業草原局如何與其他相關部門如農業農村部的協調、制衡問題。
草原和森林等這類公益性自然資源多數屬於集體所有，強調作為「全民自然資源資產所有者」代理機構的自然資源部，如何管理集體所有的自然資源，也是未來需要思考的問題。
還有，公益性全民性自然資源收益在中央與地方之間的分配問題，比如旅遊收益的分配。
第一財經：針對我國自然保護管理體制存在的問題，你們的建議是什麼？
李文軍：傳統的環境保護目標是以降低環境負外部性為目標，而自然資源和生態系統保護是以維護或提高環境正外部性為目標，因此兩者的管理客體的屬性和管理目標是不同的。應由專門的部門對公益性自然資源和生態系統進行管理。
我們還建議成立國務院直屬的獨立的自然生態與環境質量監督中心，行使監督者職責，負責資源監測、保護工作評估和生態預警，從而實現管理者與監督者分離。
處理好中央和地方關係
第一財經：在自然資源管理方面，處理好央地關係十分重要。目前存在哪些問題？你們的建議是什麼？
李文軍：長期以來，我國在自然資源管理上中央和地方權責利劃分不清，主要體現在兩方面：資源權屬和經費機制。
資源權屬方面，我國憲法規定國有自然資源所有權由國務院代理，但是在實際操作過程，往往視具體的事項由國務院進一步委託中央或地方政府代行所有權的職能。公益性自然資源所有權的5項權利範圍，占有權、管理權、使用權、獲益權、保障社區發展的權利，如何在中央和地方之間劃分，並沒有明確的法律法規。另外在管理權方面，執行的是屬地管理模式，但是並不是所有的資源類型都適合屬地管理，比如跨行政邊界的區域生態保護。
在經費機制方面，中央政府未設立專門的財政賬戶用於自然保護。在收益分配方面，也沒有體現公益性自然資源保護的全民公益性的目標。
我們建議對於具有最為或者非常重要保護價值的國家級保護地，採取中央直管的模式；其餘保護地，在權責明晰的前提下，採取中央和屬地管理相結合的模式。
中央直管是指國務院直屬的自然生態保護部負責保護地的所有權責，包括保護地管理機構的設立及人事任命、所有的保護及社區發展職責及全部的經費支出；中央和屬地管理相結合的模式，主要是將保護地內社區發展的職責由當地政府承擔，保護地內地資源經營的收益由當地政府支配，其他與中央直管相同。
針對地方級保護地，建議鼓勵多種形式的管理模式創新。
（第一財經日報）
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