廉租房之弊：西方的與中國的｜大象文摘

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撰文 / 秦暉

當然，這世界上難覓十全十美，廉租房即便像西方那樣發展了多少年，制度即便再完善，還是有弊病的。除了福利國家一般性高福利制度的弊病外，僅就住房福利而言，廉租房制度也有一些獨特的問題。一是窮人集中居住的廉租房社區往往人文環境很差。

像美國紐約的哈勒姆，芝加哥的羅伯特泰勒豪姆，聖路易斯的普魯伊艾格，都是廉租公寓樓群，就建築外觀看並不差，我曾開玩笑說就像我住的藍旗營小區（北大清華合建的教授樓區）——但僅僅是建築外觀而已，講到治安和秩序就完全兩回事了。尤其像美國這樣的福利房低覆蓋率國家，既不像北歐那樣大比例的人口住公房，居民構成比較均衡，也不像印度完全是民間自然形成的貧民窟，房屋雖破爛卻存在著一定的傳統道德秩序，犯罪率並不高。而美國這些由國家為最貧困群體集中建設的社區，治安比上述兩者都糟糕。

哈勒姆

為此，美國從

年代起陸續拆除了一些治安問題嚴重的貧民廉租樓小區，轉而推行貧富混合居住的「希望計劃」，力圖把廉租房分散興建在中產社區中間。但這個做法也很難解決問題：

一是美國社區自治發達，讓中產居民聚居的社區接受在其間興建貧民廉租房，這工作並不好做，因而「希望計劃」進展緩慢。

二是即便國家經過多方努力可以把貧民廉租房建到中產社區，卻不能禁止原有中產居民遷出。在房屋交易活躍、居住流動性大、幾乎人人開車、不那麼看重居住區位但很重視人文環境的美國，「窮人遷入後富人就遷出」的現象很常見。事實上像哈勒姆這樣的地方，當初並非如今這種貧民區，就是在羅斯福新政以後，隨著政府在此為窮人興建廉租公寓樓，中產居民不斷外遷，才逐漸成為今天這種「建築壯觀的貧民窟」的。如前所述，由於沒有身份特權的傳統壁壘，美國的城市化一向比歐洲自由，因此與法國鐵腕伯爵驅逐窮人的「奧斯曼現象」相反，窮人進城把富人擠走一直是美國城市化進程的特點。「混合居住計劃」能否改變這個特點，確實很難斷言。

貧富混住的「希望計劃」

最後，貧富混居就算能實現，它在總體上對犯罪率的影響究竟如何也不無爭議。窮人犯罪率較高（這個事實陳述自然不是歧視窮人的理由，因為窮人首先是不幸的，誰願意做窮人？）大概古今中外皆然。集中的貧民區如果犯罪比較集中，把貧民分散居住可能也不過是分散了犯罪而已，總的社會犯罪率是否會下降仍有疑問。同時，貧民集中區無疑會有一些不利治安的因素（如犯罪仿效率高、易於出現團伙等），但也會有些利於治安的因素（如社區同質性強，不易產生社區內被歧視感並因此滋生怨恨等），而貧富混居則會有與此相反的兩種因素。因此它究竟利弊如何，還有待於觀察。

於是除了推進貧富混居計劃外，美國人也在想別的主意。改公屋（無論集中建設還是分散建設）政策為幫助窮人買房的政策就是一個主要思路。因為分散化的隨機買房既可以避免公屋區治安問題，又可以使「窮人有房住」進化為「窮人當房主」，趨近於「業主社會」的理想。

於是在朝野、左右、貧富各階層的共同推動下，近二十年來美國不再擴大住房福利覆蓋率，而主要採用不斷降低首付和初期利率的辦法撤除按揭門檻，使越來越多的窮人得以貸款買房，提高住房自有率。由此形成的信用風險則通過「房貸證券化，證券市場國際化」推動房價不斷走高來化解。這實際上是利用金融全球化和美元的全球貨幣地位向世界金融市場透支，以幫助美國窮人當「業主」。本質上也可以視為一種以全球金融風險為代價的特殊的「高福利」住房政策。

當然，

年由美國「次貸」引爆的「全球金融海嘯」證明這是一個非常糟糕的餿主意，此路肯定不通。危機爆發後西方出現關於原因的左右論戰，左派責怪「華爾街寡頭」推動了金融「過度自由」，右派抱怨政府出於民粹考慮推動窮人買房製造了變相的高福利陷阱。實際上這是西方民主國家左右翼都要討好民眾，而在當代全球化背景下與中國這類行為相反國家出現「兩種尺蠖效應的互動」所積累的結果。

當然，靠透支全球使「窮人成房主」行不通，並不能說明傳統福利國家廉租房制度的缺點不存在。除了公屋區的人文環境弊病外，這種制度的公平性也存在問題。這裡指的倒不是西方右派對一般福利制度正當性的質疑（他們認為取富益貧的二次分配是「侵犯產權」，本來就不應該），也不是指廉租房的初始分配有什麼弊端。應該說，在許多民主法治比較健全的發達國家，廉租房的初始分配辦法相當完善，基本上都能達到濟貧目的。但問題在於廉租房作為一種實物分配很難回收。

哈勒姆街區即景

有些人在分到廉租房時確實是窮人，但以後他上升成為中產，甚至致富了，廉租房卻不退回，甚至被用來轉租牟利，導致許多廉租房在經過相當長時間後已經不是原來的受房者居住，不僅有悖於濟貧的初衷，偷渡客和其他非法移民成為公屋轉租戶的現象也日趨嚴重。

為此，一些國家採取提高廉租公屋租金、縮小與市場租金差距的辦法增加持有成本，以促使不需要者退回廉租房。但是如果「廉租」不廉，福利意義也就下降乃至喪失，國家又何必多此一舉？

更多的人則認為住房福利即使必要，方式也應當改革。比如改實物分房為房租補貼，向窮人分發租房券（專用於支付房租的代金券），讓他們自覓租房。將來他如果不再是窮人，租房券可隨時停發，比收回廉租房要容易得多。而更「自由主義」的人則進一步認為房租補貼可以發現金，不必搞代金券，讓窮人對如何使用補貼可以有更多的選擇。比方說如果他寧願浪跡天涯，在流浪中消費這筆錢，那麼你有必要逼他只能用這錢來交房租嗎？

當然相對於這種說法，筆者還是贊成租房券的。因為個人自由的領域不管多大，總還是要有「群己權界」的約束。「流浪生活」與「私搭亂建」作為個人選擇都帶有一定程度的「負外部性」（無論古今中外，從公共秩序的角度沒有一個國家樂見流浪漢和貧民窟的充斥），正因為如此，筆者在此前也指出「違章建築」的概念不是不能存在，只是它必須滿足前述的「三條件」。像「舊濟貧法」那樣拘禁流浪漢和強拆貧民窟肯定是不對的，但社會提供的住房保障（無論廉租公屋還是房租補貼）應該用於住房，而不是用於「資助流浪」，則是合理的要求。

租房券相對於政府直接投資於廉租房，猶如一些福利國家給窮人發放教育券以替代政府直接辦公立學校、發放醫療券以替代政府直接投資公立醫院，都是一種既保證了公共資金幫助窮人的轉移支付，又能盡量避免「官辦事業」弊病的可取思路。這些思路可以增加福利接受者的選擇，可以利用競爭機制促使住房、教育和醫療的提供者改進服務，乃至激勵這些提供者增加服務。

而另一方面，租房券和教育券、醫療券一樣，作為確定用途的公共福利資助與直接給窮人發現金相比也合理得多。因為個人消費理性有局限，不僅一些消費行為有負外部性，更有些為個人理性無法控制（如成癮者的吸毒）。這當然不能成為政府管制個人錢包、侵犯一般性消費者主權的理由，但是公共福利資助不能被非理性消費，房租補貼不能資助流浪更不能資助吸毒，則是沒有問題的。專用代金券在這方面無疑比現金補貼效果好得多。

美國專項福利代金券

不過，租房券的發放與廉租公屋的實物分配製只是住房福利制度的兩種不同方式，它們本身都仍然有高福利還是低福利的爭論，而且針對廉租公屋的具體弊病提出的租房券對策，也不能解決福利制度本身存在的一般性問題。所以在他們那裡，關於住房問題尤其是窮人住房問題的爭論仍然存在，而且會繼續下去。

但是我們看到：所有這些討論在憲政民主國家都是有底線的：喜歡「大政府」的人可以加大政府責任，鼓吹高福利，可以主張多建廉租公屋，但不會贊成政府權力無限、不會鼓吹強拆貧民窟。而喜歡「小政府」的人可以強調減稅、低福利，可以主張少建廉租公屋，乃至不建公屋只發租房券，甚至只發現金補貼，但也不會完全否定轉移支付、推卸政府責任，對窮人的困境放任不管。而無論哪一派更不會既反對廉租房又鼓吹強拆貧民窟。

政府權力大到可以要你死就死，要你活就活，而責任小到可以不管你死活，這是秦始皇時代的情況。而在憲政時代這既不是他們左派的主張也不是他們右派的主張，無論美國人還是瑞典人也都不能容忍這種狀況。換句話說：歷史進步到今天，人們仍然面臨許多難解之惑，包括在窮人居住問題上。人們「不知道什麼最好，但清楚什麼『最不好』」。這就是進步所在，同時也是問題所在。

因此，以上對發達國家廉租房和其他住房福利政策教訓的敘述，並不是要根本否定這種政策的進步意義。無論如何，西方國家雖然與我國歷史的發展路徑區別很大，然而「沒有自由的時代」和「沒有福利但有特權的時代」他們也不是沒有經歷過。西方國家歷史上沒有過我國古代專制帝國時代的戶口管制，但在中世紀農奴制時代那裡的絕大多數人也是被束縛於土地，同樣沒有遷徙自由。

農奴制過去以後，西方國家也經歷過一個「舊濟貧法」時代，對流動的窮人濫施強權卻很少負保障之責，導致窮人自由、福利雙不足，同時產生了很多「西方孫志剛」式的故事。後來到了自由資本主義時代，西方國家也出現過奧斯曼那樣的「鐵腕伯爵」強拆貧民窟的現象。從這些情況看，我們的今天就是他們的昨天，這並沒有什麼難以解釋的。

經過頑強的努力，他們在對統治者限權與問責兩方面取得了突出的進步。

首先是窮人獲得不受驅逐的權利，實現遷徙自由，並開始要求享有保障的權利；再到福利國家時代社會保障、包括居住保障的明顯進展——所有這一切構成了近代以來人權進展在遷徙與居住方面的完整線索。

儘管廉租房制度有很多毛病，猶如貧民窟現象也有很多毛病一樣。但是沒有人認為廉租房制度的毛病可以用聽任窮人流離失所來解決，猶如沒有人認為貧民窟現象可以用「強化城管，取締違章建築」來解決一樣。

而既沒有廉租房又取締貧民窟的其他一切安排，例如以大量家庭離散為前提的「兩棲人」制度、索韋托式的「城外城」制度和沒有遷徙自由的農奴制度等等，在他們看來都比那兩種毛病壞得多。最典型的就是南非，儘管民主化以後他們的城市「底特律化」弊病的嚴重似乎證明了當年種族隔離理論家的預言，在我們這裡也引起了批評自由和批評福利的兩種人對南非現狀的指責和對南非過去種族隔離制度或明或暗的同情。但是現在南非沒有什麼人認為應該回到、或者能夠回到過去那種制度。

約翰內斯堡市內的曼德拉廣場

我國未來的發展如果要有道義上的感召力，當然不能停留於血汗工廠的「競爭優勢」。筆者曾指出：我國目前的貧民權利還處於西方「舊濟貧法」與「新濟貧法」交替時代的水平，隨意驅逐、禁錮、懲罰窮人的做法引起越來越大的非議而逐漸被禁，窮人主動要求公共服務的呼聲也開始出現。自由遷徙的「消極權利」和社會保障的「積極權利」都正方興未艾。不給廉租房又強拆貧民窟的做法越來越難持續。因此對他們經歷過的這兩種現象進行再認識是非常必要的。

不過，我認為更重要的是認識到我們的問題背景與他們的不同。

如前所述，西方民主國家的廉租房和其他住房福利制度都有兩個重要前提：

一是政治上的民主制度，它決定了國家財政的運用必須向多數人傾斜

，再分配無論力度如何，方向上只能是趨向平等的「正調節」而不能是反平等的「逆調節」。

二是窮人在可以「要求保障」之前先有了「不受驅逐」的權利，

或者說他們是在「消極自由」的基礎上獲得「積極自由」的。如果沒有這一前提，作為被驅逐對象的窮人根本不可能成為廉租房的申請者。

而缺了這兩個前提，廉租房制度就與其他再分配製度一樣很難具有「正福利」性質，上面所說的廉租房制度的優點很難落實，而它可能產生的弊病之大，則與上述西方廉租房制度的缺點不可同日而語。

實際上，我們今天搞廉租房建設時提到的境外榜樣，民主福利國家就不用說了，包括新加坡、香港等不那麼民主、因而我們一些人更以為可以借鑒的地方，當初也都是承認棚戶區的存在，並且通過向棚戶居民提供公屋來逐步縮小乃至基本消除了這些貧民窟的。而且我國現今的廉租房同樣以城市戶籍的「住房困難戶」為主要提供對象，他們常常就是棚戶區（如前所述，就是我國目前的「合法貧民窟」）居民，並且以此為理由來申請廉租房的。

孟買貧民窟

換句話說，無論西方、東亞還是我們現在能夠確實發揮作用的廉租房制度，其實質都是「承認貧民窟，爭取廉租房」，而不可能是「驅逐貧民窟，許諾廉租房」。道理很簡單：如果因為他們住得差你就把人家趕走，那你這廉租房誰能申請呢？難道讓住得好的人來申請？

然而，我國這種「能夠確實發揮作用的廉租房」其實極其有限。因為我國如今「城市戶籍的『住房困難戶』」其實為數不多——這並不是我們有什麼獨特的「優越性」。事實上如前所述，幾乎所有城市化進程中的國家，「城市貧民」主要都是新移民，老市民是很少住在「貧民窟」的。只不過他們的新移民被承認為城市貧民，而我們的新移民仍被視為「外來人」罷了。

由於我們城市中這些「外來人」沒有「不受驅逐權」，因此廉租房制度無法覆蓋他們。又由於我國政治民主滯後，權力制約不足，「負福利」難以消除，包括特權化的住房福利在內。於是我國目前「保障性住房」政策的兩大毛病，即「經適房優先公務員，廉租房不給農民工」，就成了最搶眼的問題，而遠比上述西方廉租房制度的問題突出了。

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